IV SA/Po 5/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odsetek od uposażenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 2417 (dwa tysiące czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski Wojskowy Komendant Uzupełnień w K. decyzją z dnia (...) nr (...) odmówił st. sierż. sztab. rez. R. Z. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia. W uzasadnieniu decyzji podano, że (...) Dowódca Wojsk Lądowych w oparciu o rozkaz PF (...) z dnia (...) w sprawie zmian organizacyjnych i dyslokacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień zlikwidował, miedzy innymi, stanowisko służbowe strony. W związku z tym żołnierzowi zaproponowano inne stanowisko służbowe, ale on odmówił przyjęcia tej propozycji, co spowodowało, że Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wydał decyzję o wypowiedzeniu stronie zawodowej służby wojskowej, a następnie rozkaz o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy. Decyzją z dnia (...) nr (...) Dowódca Wojsk Lądowych (organ wyższego stopnia) stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Dla celów ewidencyjno-finansowych od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia do zawodowej służby wojskowej przyznano R. Z. zwaloryzowane należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Przy wypłacie tych należności w związku ze stwierdzeniem nieważności w/w decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej, potrącono stronie nienależne świadczenia z tytułu odprawy i ekwiwalent za urlop. Po otrzymaniu tych świadczeń R. Z. wystąpił z wnioskiem o odsetki. W związku z zaistniałą sytuacją Departament Kadr MON przesłał do terenowych organów administracji wojskowej pismo nr (..) z dnia (...) w sprawie postępowania i uprawnień żołnierzy, którym stwierdzono nieważność decyzji o zwolnieniu ich ze służby wojskowej. W dokumencie tym zobowiązano organy wojskowe do wypłaty uposażenia za okres, w którym żołnierze faktycznie pozostawali poza służbą, z zaznaczeniem, że mają to być należności zwaloryzowane zgodnie z przepisami. Odnośnie roszczeń o zwrot potrąconych świadczeń ustalono, że z uwagi na decyzję o stwierdzeniu nieważności są to świadczenia nienależne ponieważ podstawa tego świadczenia odpadła. W kwestii odsetek organ I instancji powołał się na treść art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, że tylko w razie zwłoki w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Zdaniem organu instytucja zwłoki (art. 476 kc) - w odróżnieniu od opóźnienia (art. 481 kc) warunkowana jest winą, a zważywszy na okoliczności nie sposób przypisać tej winy organowi zobowiązanemu do zapłaty uposażenia. Chociaż decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych o nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego wywiera skutki ex tunc, to wydana została w określonym czasie, a realizacja wynikających stąd świadczeń została spełniona bez zwłoki. W spornym okresie R. Z. nie pełnił służby, ale otrzymywał od resortu MON należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, tj. dwunastomiesięczne uposażenie, emeryturę wojskową i odprawę wojskową. A więc ten sam reprezentant Skarbu Państwa, od którego strona domaga się odsetek regularnie co miesiąc wypłacał stronie pieniądze, które po unieważnieniu decyzji o zwolnieniu okazały się być świadczeniami nienależnymi. Po przywróceniu do służby strona odmówiła zwrotu świadczenia emerytalnego i innych nienależnych świadczeń i w związku z tym roszczenia o odsetki nie mają żadnego uzasadnienia. Zdaniem organu dopiero w chwili, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej stała się wykonalna, roszczenia o odsetki można naliczyć od tego właśnie momentu, ale nie wstecz, lecz po tej dacie. R. Z. reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego A. W., w odwołaniu od powyższej decyzji podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, który uznał, iż odsetki należą się tylko i wyłącznie od dnia, w którym wykonalna (ostateczna) stała się decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. Zdaniem odwołującego prawo do należności powstało bowiem w terminach określonych w przepisach prawa tj. w art. 75 ust. 3, art. 81 ust. 1 i ust. 3 ustawy pragmatycznej oraz w § 12 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 15 czerwca 2000r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2000r. Nr 62, poz. 729) i wynika ze skutku ex tunc jaki ma decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu. Ponadto odwołujący zwrócił uwagę, iż ani przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy, ani też ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przewidują w ogóle potrzeby wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń należnych żołnierzowi, w tym prawa do uposażenia w przypadku zwłoki w jego wypłacie. Ponadto powołując przepis art. 76 ust. 1 w/w ustawy wskazał, iż prawo do uposażenia zasadniczego, dodatków o charakterze stałym i większości innych należności żołnierzy zawodowych ( w tym także odsetek) powstaje z mocy prawa. Dalej podkreślił, iż wypłata należności finansowych z tytułu stosunku służbowego żołnierza zawodowego jest czynnością materialno-techniczną podejmowaną przez uprawniony organ, dlatego też w tym przedmiocie nie jest możliwe wydawanie decyzji administracyjnej i skoro organ nie mógł rozstrzygnąć w postępowaniu administracyjnym kwestii prawa do odsetek ustawowych od należności żołnierza zawodowego, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania odsetek ustawowych należnych odwołującemu. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. decyzją z dnia (...) nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił argumenty organu I instancji stwierdzając, że ten organ zasadnie wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz świadczenia potrąconego przy wypłacie tego uposażenia jako świadczenia nienależnego. W skardze na decyzję z dnia (...) nr (...) pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jako wydanych z naruszeniem prawa, przytaczając argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia (...) pełnomocnik skarżącego ustosunkowując się do twierdzeń pełnomocnika organu zawartych w odpowiedzi na skargę, podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze. Ponadto wskazał, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Wa 550/2006, LEX nr 221905, iż w art. 9 ust. 3a ustawy o uposażeniu żołnierzy z 1994r. ( a po jej uchyleniu w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z 2003r.) potwierdzono jedynie w sposób normatywny uprawnienie do odsetek w przypadku nieterminowej zapłaty wynagrodzenia (uposażenia). Jest to tzw. podstawa materialna. Przepisy te nie zawierają natomiast, zdaniem pełnomocnika, upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych (zatem brak tzw. podstawy formalnej). To zaś oznacza, iż sprawa o odsetki należne żołnierzowi zawodowemu ma charakter sprawy cywilnej (w rozumieniu art. 1 kpc), która mimo iż związana ze stosunkiem służbowym (administracyjno-prawnym) - nie jest rozstrzygana w decyzji administracyjnej, a jedynie poprzez wypłatę odsetek. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz. u. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Unormowanie o prawie żołnierza zawodowego do odsetek od zaległego uposażenia wprowadzone zostało do ustawy o uposażeniu żołnierzy ustawą z dnia 7 maja 1999 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz. U,, nr 50 poz. 500) w art. 9 ust. 3 a i 9 ust. 4. W dniu 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. nr 141 poz. 892). Art. 1 pkt 4 ustawy stanowi, że ustawa określa zasady otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych, a w art. 8 ust. 1 ustanawia sposób załatwiania dla wszystkich spraw uregulowanych w ustawie. Ponieważ należności pieniężne nie zostały wymienione w ust. 2 art. 8, a który to przepis wyklucza spod kontroli sądu administracyjnego sprawy wymienione w pkt od 1 do 4, należy uznać, że świadczenia odsetkowe, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy, należą do drogi administracyjnej. Powyższy pogląd znajduje aprobatę w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w szczególności w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. III CZP 106/07 - Lex 319935, Biul. SN 2007/11/10 oraz wyrokach, które zapadły w 2008 r. na skutek skarg kasacyjnych wniesionych przez Skarb Państwa -Prokuratorię Generalną Skarbu od wyroków sądów powszechnych (vide między innymi, II PK 8/08 z 2.07.2008 r.; II PK 55/08). Podobna interpretacja została zaprezentowana w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 3/06 (Orzecznictwo NSA/WSA zeszyt 3 z 2006 r. poz. 69). Zdaniem organów obu instancji rozstrzygających w przedmiocie żądania odsetek - odsetki od zaległego roszczenia należy uznać za uzasadnione od momentu, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej stała się wykonalna. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę pogląd ten jest chybiony i wadliwie przypisuje się decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia (...) nr (...) cechę kształtującą. Jakkolwiek spór o odsetki ma przymiot sprawy cywilnej, to z mocy przepisu szczególnego został przekazany do rozpoznania organom administracji publicznej (art. 8 ust.1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Powyższe nakłada na organy rozstrzygające sprawę obowiązek rozważenia całokształtu zagadnień w niej występujących nie tylko w kontekście pojęć cywilnoprawnych, ale z obowiązkiem respektowania przepisów obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Z treści art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od daty wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że nieważność decyzji istniała już w dacie orzekania o niej, a nie dopiero od tej daty. Zdaniem Sądu stanowisko organów zdaje się świadczyć o niezrozumieniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i nie odróżnieniu tej instytucji postępowania administracyjnego od instytucji uchylenia decyzji. Argumentacja organów byłaby prawidłowa gdyby doszło do uchylenia decyzji, a nie stwierdzenia nieważności decyzji skutkującej zwolnieniem skarżącego ze służby. Decyzja dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie to ma moc wsteczną, tz. eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta. W świetle powyższego stwierdzenia nieważność decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej oznacza, że wypowiedzenie nie było skuteczne, a więc skarżący nie został skutecznie zwolniony, co jest równoznaczne z pełnieniem przez niego przez cały czas służby. Art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym są wypłacane miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym miesiąca, za który przysługują. Z kolei ust. 2 wymienionego wyżej artykułu mówi, że dodatki do uposażenia zasadniczego, inne niż wymienione w ust. 1, wypłaca się nie później, niż do dziesiątego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz zawodowy spełnił warunki uzasadniające ich przyznanie. Wreszcie art. 81 ust. 3 ustala termin wypłaty innych należności, o których mowa w art. 73. Proste zestawienie powyższego przepisu z art. 75 ust. 3 ustawy pozwala na uznanie, że organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce. Regulacje dotyczące wypłaty uposażenia, dodatków do uposażenia, wreszcie odsetek, zawarte w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowi "Lex specialis". Stąd zupełnie zbędnym było odnoszenie przez organy rozstrzygające sprawę do przepisów Kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 481 czy 476 kc i rozważania w kategoriach winy organu czy braku winy w zwłoce w wypłacie wynagrodzenia i dodatków do niego. Uszły uwadze organom administracyjnym konsekwencje jakie przepisy kpa wiążą ze stwierdzeniem nieważności decyzji, o czym wspomniano wyżej. Organy administracyjne, rozpoznając ponownie sprawę, winny dokonać prawidłowej wykładni przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisów kpa dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a orzekając w sprawie uwzględnić wskazania wynikające z treści wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 81 ust. 1-3, art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co spowodowało, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus /-/ P.Miładowski