IV SA/Po 50/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności oddala skargę Pismem z dnia [...] września 2016 r. Z. W. (zwany dalej również "skarżącym") złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr [...] Interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności skarżący wywiódł z okoliczności wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że stronami postępowania w sprawie podziału nieruchomości są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dokonuje się podziału. Tym samym stronami takiego postępowania nie są osoby, które nie mają tytułu prawnego do dzielonej nieruchomości. Kolegium wyjaśniło następnie, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Ż.. W konsekwencji Kolegium uznało, że skarżący nie jest strona postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził, że Kolegium nie wskazało podstawy prawnej decyzji, nie odniosło się do kwestii interesu prawnego i nie wyjaśniło dlaczego nie wszczęło postępowania z urzędu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. Kolegium wyjaśniło, że wystąpienie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie czyni ze skarżącego strony postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości. Stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest jej właściciel co w ocenie Kolegium wynika z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774; zwanej dalej "u.g.n."). Skarżącemu nie przysługuje żadne prawo do nieruchomości objętej decyzją podziałową, co w ocenie Kolegium musiało skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. W. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, że art. 97 ust. 1 u.g.n. nie wskazuje, kto jest stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Co do zasady stronami takiego postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej podziałem. Jednak możliwe są wyjątki od tej zasady, tak jak w niniejszej sprawie gdy wniosek składa osoba, która uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla tej nieruchomości. Skarżący stwierdził również, że badanie interesu prawnego powinno nastąpić już po wszczęciu postępowania. W ocenie skarżącego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych możliwa jest jedynie w razie oczywistego braku interesu prawnego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu stron. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym. Innymi słowy organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast w sytuacji kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2882/14, z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2486/15; z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13,; z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13; z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazują wprost kręgu stron postępowania w sprawie podziału nieruchomości, dlatego krąg ten powinien być ustalany na podstawie reguły ogólnej wynikającej z art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stroną takiego postępowania są właściciela i użytkownicy wieczyści działek, których dotyczy to postępowanie. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, ze w orzecznictwie przyjmuje się, że dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego udział w postępowaniu zwykłym. Stroną w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nie istnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 177/09 oraz z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 20/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Swój interes prawny skarżący wywodził z okoliczności złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, której dotyczyła ww. decyzja Burmistrza. W ocenie Sądu argumentacja zawarta we wniosku o wszczęcie postępowania wskazuje jednoznacznie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza zatwierdzającej podział nieruchomości. O istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego do wszczęcia takiego postępowania nie może świadczyć okoliczność wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości objętej decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Zaważyć bowiem trzeba, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778; zwanej dalej "u.p.z.p.) nie ograniczają kręgu osób, które mogą złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym nie wymagają, aby osoby te wykazywały swój interes prawny w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem. Wniosek może złożyć każdy niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości. Jak wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym w świetle argumentacji zawartej we wniosku o wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Kolegium było uprawnione do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze brak interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie miał charakter oczywisty i w takiej sytuacji nie zachodziła potrzeba wszczęcia postępowania w celu przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego na tę okoliczność. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.