IV SA/Po 500/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA M. Dybowski po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Pismem z dnia [...] października 2009 r. H. P. wniosła skargę na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] (dalej decyzja Wojewody z [...] września 2009 r.) uchylającą decyzję Starosty O. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w części dyspozytywnej, powołującej podstawę prawną – art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, powołując w to miejsce podstawę prawną – art. 151 ust. 1 pkt 1 kpa i w pozostałej części utrzymującą decyzję w mocy, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty O. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielający Z. F. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w N. (dalej decyzja Starosty O. z [...] lutego 2009 r.; k. 5 i 5-9 akt Starosty; k. 29-34 akt Wojewody; k. 2-5 akt IV SA/Po 857/09). Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda W. poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że zakończyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] (dalej decyzja Wojewody z [...] grudnia 2009 r.) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Do pisma załączono potwierdzony za zgodność odpis decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2010 r.) uchylającą w całości decyzję Wojewody z [...]grudnia 2009 r. i stwierdzającą nieważność decyzji Starosty O. z [...] lutego 2009 r. (k. 31-33 akt sądowych). Dnia 09 marca 2010 r. ustalono, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nie jest jeszcze prawomocna, ponieważ otwarty jest termin do wywiedzenia skargi na tę decyzję (k. 36 akt sądowych). Postanowieniem z dnia 10 marca 2010 r. IV SA/Po 857/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 56 w zw. z art. 124 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2010 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa), zawiesił postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie, ponieważ skargę wniesiono po wszczęciu postępowania nieważnościowego, które nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Zarządzeniem Sądu z dnia 17 maja 2010 r. zwrócono się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podanie, czy decyzja z [...] lutego 2010 r. wydana w sprawie [...] MKO jest ostateczna i prawomocna (k. 52 akt sądowych). W odpowiedzi na zarządzenie Sądu, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] maja 2010 r. poinformował, że decyzja z dnia [...]lutego 2010 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Żadna ze stron postępowania nie zaskarżyła decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. do WSA w Warszawie (k. 55 akt sądowych). Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda W. również poinformował Sąd, załączając pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. jest prawomocna, bowiem żadna ze stron nie zaskarżyła decyzji (k. 57-58 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2010 r. IV SA/Po 857/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podjął z urzędu postępowanie sądowoadministracyjne, zawieszone uprzednio postanowieniem z dnia 10 marca 2010 r. IV SA/Po 857/09 (art. 128 § 1 ppsa). Dalej to samo postępowanie toczy się pod nową sygnaturą akt. 2. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, z innych przyczyn niż wykazane w pkt 1-2 (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ppsa występuje, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2010 s. 382 uw. 6). Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem decyzją z [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody W. z [...] grudnia 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z [...]lutego 2009 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty O. z [...] lutego 2009 r. H. P., wnosząc skargę z dnia [...] października 2009 r. na decyzję Wojewody z [...] września 2009 r., uchylającą decyzję Starosty O. z [...] lipca 2009 r. w części dyspozytywnej, powołującej podstawę prawną i utrzymującą decyzję w pozostałej części, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty O. z [...] lutego 2009 r., de facto dążyła do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty O.z [...] lutego 2009 r. (k. 2-4, 31-33 akt sądowych). Do tego bowiem H. P. dążyła od początku, składając wniosek z [...] kwietnia 2009 r., o wszczęcie postępowania w obu trybach nadzwyczajnych (k. 6 akt Starosty). Decyzja Starosty O. z [...] lutego 2009 r. mieści się w granicach danej sprawy. Normę prawną istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy dekodować łącznie z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ppsa. W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że rozstrzygnięcie kwestii głębokości upoważnień do orzekania sądu administracyjnego winno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku postanowieniami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153/02/1269 ze zm.). W świetle podstawowego celu tej kontroli, określonego w tym przepisie (pod względem zgodności z prawem) należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest- poprzez wydanie orzeczenia- stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Sąd winien posiadać uprawnienia do objęcia zakresem w głąb sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Inne- węższe- określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przezeń kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem [T. Woś w: T. Woś (red.) H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowo administracyjne" Wwa 2007 s. 224; Z. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" PiP 4/07/33; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9.2.2006 r.- III SA/Wr 517/04- ONSAiWSA 6/06/169, akceptowany przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Ppsa. Komentarz" LexisNexis 2008 [dalej T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008] s. 501 uw. 3). Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania w głąb wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7, stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 ppsa) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw- prawnej i faktycznej; T. Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kpa" AUWr nr 1022, Prawo CLVIII s. 334-335; podobnie B. Adamiak Glosa do wyroku NSA z 23.1.1998 r.- III SA 103/97- OSP 1/99/19 s. 51. Identycznie pod rządami ppsa przyjął NSA w wyroku z 18.11.2005 r.- I FSK 256/05- ONSAiWSA 5/06/124. Komentator podzielił pogląd Z. Kmieciaka ("Głębokość orzekania...s. 37), że "szukając odpowiedzi na pytanie o granice sprawy, której dotyczy skarga [...], trzeba [...] uwzględnić to, czy podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań akty kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialno prawny" (T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 502 uw. 6; podobnie- T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W. Pr. 2005 [dalej T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2005] s. 442 uw. 3). W niniejszej sprawie mieści się zatem zagadnienie ważności decyzji Starosty O. z dnia [...] lutego 2009 r. Linia podziału przy postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa) nie leży zatem między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym. Przeciwnie- rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154, 155 i 161 kpa), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i we wznowionym postępowaniu, sąd zakresem orzekania winien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, i stanowią jego powtórzenie czy też przedłużenie (uchwała składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7; wyrok WSA w Warszawie z 17.3.2004 r.- III SA 2512/02- LexPolonica nr 396982; T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 503 uw. 8 in princ.). W precyzyjnym uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zwrot we wszystkich postępowaniach, użyty w art. 29 ustawy o NSA wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Chodzi zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji), jak i postępowania zaliczane do trybu nadzwyczajnego- w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (ONSA 1/01/7- s. 132-133; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek "Ppsa. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 s. 375 uw. 2-3). Rozwiązanie przyjęte w art. 135 ppsa w sposób prawidłowy wyznacza przedmiotowy zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd administracyjny I instancji jest upoważniony i- w świetle postanowień art. 135 ppsa, odmiennie niż na podstawie art. 29 ustawy o NSA- zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc do wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli to niezbędne do końcowego jej załatwienia (T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 501 uw. 4; podobnie-"Ppsa. Komentarz" 2005 s. 441 uw. 3). Decyzja z [...] lutego 2010 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody W. z [...] grudnia 2009 r. i stwierdzająca nieważność decyzji Starosty O. z [...] lutego 2009 r. stała się ostateczna i prawomocna, co potwierdza pismo z dnia [...] maja 2010 r. Głównego Urzędu Nadzoru Budowanego i pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewody W. (k. 55 i 57 akt sądowych). Wyeliminowanie przez organ administracji publicznej decyzji w trybie nadzwyczajnym, np. wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że sprawa ze skargi na decyzję wydaną w trybie zwykłym, jaka zawisła przed sądem, w sensie materialnoprawnym istnieje nadal. Natomiast sąd administracyjny został pozbawiony przedmiotu kontroli, gdyż będąca nim decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z tym postępowanie sądowe dotyczące tej decyzji stało się bezprzedmiotowe (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Ppsa. Komentarz". Wydanie 3 Wolters Kluwer 2009 s. 434 uw. 4). Skoro decyzja, której wyeliminowania z obrotu prawnego domagała się Skarżąca, straciła byt prawny na skutek stwierdzenia jej nieważności ostateczną i prawomocną decyzją z [...] lutego 2010 r., postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli decyzji Wojewody z [...] września 2009 r. w trybie wznowieniowym stało się bezprzedmiotowe (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Pppsa. Komentarz" Wydanie 3 Wolters Kluwer 2009 s. 187-188 uw. 3) i w związku z tym (W. Sawczyn "Z problematyki zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej" w: "Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie kpa" red. J. Niczyporuk Lublin 2010 s. 696, akceptowane przez J.P. Tarno – op. cit. s. 185 uw. 5) postępowanie sądowoadministracyjne, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, należało umorzyć. MZ