IV SA/Po 500/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz Spółki A kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca skarżącym Spółce A kwotę 68 zł (sześćdziesiąt osiem złotych) tytułem nadpłaconego wpisu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], o ustaleniu kosztów postępowania dotyczących wykonania badań [...] cieląt. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2015 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. wydał decyzję nr [...], w której nakazał Spółce A skierowanie na ubój do rzeźni [...] cieląt pochodzących z przesyłki z [...]. Ponadto nakazał dezynfekcję i dezynsekcję miejsca przebywania zwierząt z tej przesyłki oraz umorzył postępowanie w zakresie [...] cieląt posiadających wirusologiczne wyniki dodatnie w kierunku choroby niebieskiego języka, które w toku postępowania administracyjnego zostały już uśmiercone, a ich zwłoki zutylizowane przez stronę postępowania. Zgodnie z art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji ustalił w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania związanych z badaniem laboratoryjnym krwi pobranej od [...] zwierząt z tej przesyłki. Koszty wykonania badań laboratoryjnych wyniosły [...] zł. Postanowienie zostało wydane na podstawie otrzymanego w dniu [...] lutego 2015 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. rachunku za wykonane badanie wykrywania przeciwciał dla [...] metodą [...]. Badania laboratoryjne wykonał Państwowy Instytut Weterynaryjny - Państwowy Instytutu Badawczy w P.. Badania laboratoryjne wykazały istnienie przeciwciał u [...] sztuk cieląt wskazujące na kontakt zwierząt z wirusem choroby niebieskiego języka. Na podstawie tych badań Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. niezwłocznie nakazał ponowne pobranie krwi od zwierząt seropozytywnych i wykonanie dodatkowo testów metodą wirusologiczną [...]. Dodatkowe badania wykazały obecność białka wirusa choroby niebieskiego języka u [...] cieląt. Badania potwierdziły występowanie zakażenia chorobą niebieskiego języka w przesyłce cieląt z [...]. W oparciu o wyniki tych badań została wydana decyzja mającą na celu niedopuszczenie do rozprzestrzenniania się choroby niebieskiego jezyka na terenie Polski. Dalej organ wskazał, że zażalenie na powyższe postanowienie wniosła strona podnosząc, że postanowienie jest przedwczesne z uwagi na fakt wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, do której odnoszą się te koszty. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają stronę. W sprawie kosztów postępowania organ orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. W sprawie kosztów wydaje się zatem odrębne postanowienie, które ma samodzielny byt ponieważ dotyczy kwestii incydentalnej. Organ wyjaśnił, że strona nie kwestionuje wyników badań labolatoryjnych i ich kosztów, a jedynie podnosi, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a nie przepisy ustawy o kontroli weterynaryjnej w handlu (Dz. U. Nr 16 poz. 145 ze zm.) i wszystkie koszty ujawnienia choroby zakaźnej powinny zostać poniesione przez Skarb Państwa. Strona pominęła jednak fakt, że choroby niebieskiego języka nie ujawniono w jej gospodarstwie, ale w przesyłce zwierząt z [...]. Zakup zwierząt z kraju, w którym występuje choroba zakaźna niebieskiego języka, zwalczana w Unii Europejskiej, nie jest tożsame z wystąpieniem tej choroby w gospodarstwie na terenie Polski. Ryzyko działalności gospodarczej w zakresie handlu zwierzętami sprowadzanymi z terenów, gdzie występuje choroba zakaźna, nie jest objęte ochroną państwa i brak jest podstaw do zwolnienia strony z kosztów postępowania administracyjnego prowadzonego w takiej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wniosła Spółka A wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że uwzględnienie skargi od decyzji z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] spowoduje konieczność uchylenia również zaskarżonego postanowienia. Strona wskazała, iż nie było podstaw w niniejszej sprawie do zastosowania art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 grudnia 2003 r. o kontroli weterynaryjnej w handlu (Dz. U. Nr 16, poz. 145 ze zm.), a co za tym idzie nie było podstaw do obciążenia strony kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 500/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego orzeczenia, w sprawie ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Postanowieniem z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 500/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej jako "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Istota niniejszej prawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii kogo – organ, czy stronę – obciąża obowiązek poniesienia kosztów wykonania badań cieląt. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organy obydwu instancji uznały, że w niniejszym przypadku koszty badań laboratoryjnych ponosi strona, ponieważ zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 2003 r. o kontroli weterynaryjnej w handlu (Dz. U. Nr 16, poz. 145 ze zm.) koszty związane z podjęciem środków, o których mowa w ust. 1, ponosi wysyłający lub jego przedstawiciel, lub osoba odpowiedzialna za przesyłkę zwierząt lub produktów, w czasie przeprowadzania kontroli. Zdaniem sądu takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje generalna zasada ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji publicznej, a art. 262 § 1 k.p.a. określa wyjątki od tej zasady. Zatem koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Zatem odstępstwo od zasady ogólnej, określającej na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 k.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dotyczy to również obowiązku ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, opublikowana w ONSAiWSA z 2007 r. Nr 2, poz. 26; oraz NSA wyrokach z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. I OSK 88/11. IOSK 434/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ jako przepis szczególny uzasadniający obciążenie strony kosztami postępowania przeprowadzenia badań laboratoryjnych wskazał z art. 14 ust. 2 ustawy o kontroli weterynaryjnej w handlu. Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie art. 14 ust. 1 ustawy o kontroli weterynaryjnej w handlu jeżeli kontrola weterynaryjna przeprowadzana w miejscu przeznaczenia przesyłki zwierząt lub produktów albo podczas ich transportu wykazuje obecność czynników zakaźnych powodujących choroby, o których mowa w przepisach Unii Europejskiej o zgłaszaniu chorób zwierząt we Wspólnocie, zoonozy, inne choroby lub jakąkolwiek przyczynę, która może stanowić źródło poważnego zagrożenia dla zdrowia zwierząt lub zdrowia publicznego, lub kontrola ta wykazuje, że produkty pochodzą z regionu dotkniętego chorobą zakaźną, to powiatowy lekarz weterynarii nakazuje, w drodze decyzji: 1) skierowanie zwierzęcia lub przesyłki zwierząt do najbliższej stacji kwarantanny albo 2) uśmiercenie zwierząt i zniszczenie ich zwłok; 3) zniszczenie produktów. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, koszty związane z podjęciem środków, o których mowa w ust. 1, ponosi wysyłający lub jego przedstawiciel, lub osoba odpowiedzialna za przesyłkę zwierząt lub produktów, w czasie przeprowadzania kontroli. Ponadto, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, powiatowy lekarz weterynarii mając na uwadze ust. 3 ww. artykułu powiadamia o dokonanych ustaleniach, podjętych środkach oraz powodach ich podjęcia Głównego Lekarza Weterynarii, który informacje w tym zakresie niezwłocznie przekazuje, w formie pisemnej, właściwej władzy państwa wysyłki oraz Komisji Europejskiej. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ustawy o kontroli weterynaryjnej w handlu powiatowy lekarz weterynarii może w miejscu przeznaczenia zwierząt lub produktów ustalić, za pomocą niedyskryminujących kontroli weterynaryjnych, że wymagania określone w art. 3-6 zostały spełnione, w tym może pobrać próbki do badań zgodnie z przepisami Unii Europejskiej. W myśl art. 2 pkt 1 ustawy o kontroli weterynaryjnej w handlu pod pojęciem kontroli weterynaryjnej pod pojęciem kontroli weterynaryjnej należy rozumieć kontrolę fizyczną lub inne czynności administracyjne w odniesieniu do zwierząt i produktów wymienionych w przepisach wskazanych w załączniku nr 1 oraz produktów wymienionych w przepisach wskazanych w załączniku nr 2, mające na celu bezpośrednio lub pośrednio ochronę zdrowia ludzi lub zwierząt. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że zlecenie badań laboratoryjnych mieści się w pojęciu kontroli weterynaryjnej. Zatem mając na uwadze treść art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o kontroli weterynaryjnej w handlu uznać należy, że czynności podjęte w ramach kontroli weterynaryjnej, w tym zlecenie badań laboratoryjnych, nie są objęte dyspozycją art. 14 ust. 2 ustawy o kontroli weterynaryjnej w handlu. Podkreślenia wymaga, że tylko kontrola weterynaryjna wykazująca obecność czynników zakaźnych powodujących choroby, o których mowa w przepisach Unii Europejskiej o zgłaszaniu chorób zwierząt we Wspólnocie, zoonozy, inne choroby lub jakąkolwiek przyczynę, która może stanowić źródło poważnego zagrożenia dla zdrowia zwierząt lub zdrowia publicznego, lub kontrola wykazująca, że produkty pochodzą z regionu dotkniętego chorobą zakaźną uprawnia organ do podjęcia czynności, o których mowa w tym przepisie tj. skierowanie zwierzęcia lub przesyłki zwierząt do najbliższej stacji kwarantanny albo uśmiercenie zwierząt i zniszczenie ich zwłok, zniszczenie produktów. Zatem w świetle postanowień ustawy o kontroli weterynaryjnej pod pojęciem "środków, o których mowa w ust. 1" użytym w art. 14 ust. 2 ustawy o kontroli weterynaryjnej należy rozumieć wyłącznie skierowanie zwierzęcia lub przesyłki zwierząt do najbliższej stacji kwarantanny albo uśmiercenie zwierząt i zniszczenie ich zwłok, zniszczenie produktów. Natomiast dyspozycją tą, co wskazano wyżej, nie są objęte czynności podjęte w ramach kontroli weterynaryjnej. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 3 ustawy z 29 stycznia 2004 o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1077) inspekcja realizuje, w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej), przeprowadzanie kontroli weterynaryjnej w handlu i wywozie zwierząt oraz produktów w rozumieniu przepisów o kontroli weterynaryjnej w handlu (art. 3 ust. 4 lit b ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że przeprowadzenie kontroli weterynaryjnej jest obowiązkiem organu i z tego też względu koszty tej kontroli obciążają organ. Dopiero jeżeli w wyniku kontroli koniecznym okaże się koniecznym skierowanie zwierzęcia lub przesyłki zwierząt do najbliższej stacji kwarantanny albo uśmiercenie zwierząt i zniszczenie ich zwłok czy też zniszczenie produktów, to koszty tych czynności, a nie samej kontroli ponosi wysyłający lub jego przedstawiciel, lub osoba odpowiedzialna za przesyłkę zwierząt lub produktów, w czasie przeprowadzania kontroli. Zatem w niniejszej sprawie, z uwagi na brak przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nakłada na stronę obowiązek pokrycia kosztów badań laboratoryjnych zleconych w ramach kontroli weterynaryjnej, organ nie był uprawniony do obciążenia tymi kosztami strony postępowania. Koszty te jako wynikające z wykonywania ustawowych obowiązków przez organ winny zostać poniesione przez ten organ. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skargi, że sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt wskazać należy, że w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 499/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na decyzję z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] przesądził, że podstawy prawnej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. o skierowaniu na ubój nie mogły stanowić przepisy ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie był uprawniony do odmiennej oceny. Na marginesie należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w zw. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz 100 zł tytułem uiszczonego wpisu oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty kancelaryjnej od pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Zauważyć należy, że zgodnie z § 21 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Z § 22 wynika, że powołane wyżej rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte dnia 8 czerwca 2015 r. (data stempla pocztowego na na kopercie k. 9), a więc przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. Na podstawie art. 225 p.p.s.a., Sąd orzekł o zwrocie nadpłaconego wpisu (pkt. 3 sentencji wyroku) albowiem wpis od skargi na postanowienie wynosi 100 zł, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).