IV SA/Po 501/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Właścicieli "..." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia(...) r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) 2010 r. nr 104/2010 Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku Usług Komunalnych w P. z siedzibą w P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowego i mieszkalnego na usługowy – toaleta miejska przewidzianej dla realizacji na działce nr (...), ark.(...) , obręb Ł. położonej w P. przy Ł nr (....). Odwołanie od powyższej decyzji wniosło w dniu (..) r. Stowarzyszenie Właścicieli "M" Biuro Usług Administracji Domów, ul. L. nr (...) , P. (dalej Stowarzyszenie) z jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie procedury podstępowania administracyjnego przez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu wszystkich zainteresowanych stron oraz ich pełnomocnika wskutek braku doręczenia zaskarżonej decyzji tj. naruszenie art. 40 § 1 kpa oraz naruszenie prawa materialnego przez uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu (...) 2010 r. Stowarzyszenie zostało powiadomione przez jednego ze współwłaścicieli budynku przy ul. Ł nr (...) o otrzymaniu pisma obejmującego zaskarżoną decyzję. Stowarzyszenie na mocy udzielonych pełnomocnictw sprawuje zarząd przedmiotowego budynku. Okoliczność ta jest nieznana organowi, który wydał zaskarżoną decyzję. Decyzje te otrzymali tylko Sz. D. i M. H. mający łącznie mniejszościowy udział we własności nieruchomości. Odpisu decyzji nie doręczono Stowarzyszeniu. Tym samym Stowarzyszenie nie uchybiło terminowi do wniesienia odwołania z własnej winy. Wskazana okoliczność uzasadnia złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto odwołujący wskazał, iż planowana inwestycja naruszy interes prawny stron polegający na obniżeniu wartości nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, ponieważ mogą pojawiać się nieprzyjemne zapachy, a wokół toalety mogą gromadzić się bezdomni. Decyzją z dnia (...) 2011 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 2 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, iż Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Stowarzyszenie winno wykazać, iż posiada uprawnienie oraz interes prawny do występowania w niniejszej sprawie jako strona. Opierając się na przepisach art. 28 kpa osoba trzecia powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów , czyli chcąca w tym postępowaniu brać udział jako strona postępowania, powinna wykazać, iż pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Podmiot taki powinien, więc udokumentować, że sporna inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne, dodatkowo wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy stroną mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio położonych przy przedmiotowej nieruchomości, gdyż sposób zagospodarowania wpływa na teren przyległy. Z kolei właściciele działek pośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie mogą być stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i okolicznościach, że wynik tego postępowania wpłynie na ich interes prany lub obowiązek. Decydujące, więc jest tu wskazanie na istniejący przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes poszczególnych osób, jako interes prawny, a nie tylko subiektywne przekonanie. Skarżący w odwołaniu wskazuje na interes faktyczny, który nie wystarcza by uznać, że posiada status strony postępowania. Ponadto organ II instancji wskazał, iż Stowarzyszenie swoje uprawnienie do wniesienia odwołania wywodzi z faktu posiadania prawa zarządu nieruchomością budynku położonego w P przy Ł Łazarskim nr (...). Z treści statutu Stowarzyszenia przedłożonego na wezwanie organu II instancji nie można wyprowadzić prawa zarządu Stowarzyszenia ani działającego w jego imieniu Biura Usług Administracji Domów, do złożenia odwołania w imieniu mieszkańców budynku. W spawie nie jest także wystarczające złożenie pełnomocnictwa poszczególnych mieszkańców do wniesienia odwołania przez Biuro Usług Administracji Domów. W Stowarzyszeniu zarządzanie nieruchomością to faktyczne wykonywanie zwykłego zarządu przez zarząd, administratora lub osobę posiadającą licencję. Czynności zwykłego zarządu to wszelkie czynności, dla których ustawodawca nie zastrzegł obowiązku uzyskania zgody dysponujących większością udziałów, wyrażonej w formie uchwały. Wniesienie odwołania przekracza tzw. zwykły zarząd, zatem w tej sprawie uchwała jest konieczna. Takiego dokumentu nie przedłożono. W skardze na decyzję SKO z (...) 2011 r. Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie podnosząc, iż jako organizacja społeczna zgodnie z art. 31 kpa może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału jej w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stowarzyszenie posiadało podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, ponieważ reprezentuje właścicieli nieruchomości zrzeszonych w Stowarzyszeniu lub właścicieli, którzy udzielili Stowarzyszeniu pełnomocnictwa do działania w imieniu i na rzecz właścicieli w zakresie zarządu. Skarżący przystąpił do sprawy na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na okoliczność, że Stowarzyszenie jak i wszyscy właściciele nieruchomości nie byli poinformowani o podjęciu decyzji będącej przedmiotem skargi. Powołując się na przepisy art. 30 § 3, 31 § 1 i 33 § 2 kpa wskazano, iż organizacja społeczna może występować w sprawie dotyczącej innej osoby, a znaczenie decydujące mają uregulowania dotyczące przedmiotu jej działalności. Nie musi, więc posiadać bezpośredniego interesu prawnego w sprawie. Jako pełnomocnik organizacji społecznej występować może jej etatowy pracownik, o ile przedstawi pełnomocnictwo udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Skarżący zajmuje się działaniami w zakresie bieżącego zarządu i utrzymania powierzonych jego pieczy nieruchomości. Posiada do tego stosowne pełnomocnictwo. Działa zatem jako reprezentant interesu właściciela. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest, w niniejszej sprawie, decyzja SKO z dnia (...) 2011 r. umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołania i wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji w przedmiocie warunków zabudowy. Organ II instancji przeprowadzając postępowanie administracyjne naruszył przepisy proceduralne tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, mające wpływ na wynik sprawy. Zgodnie, bowiem z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 kpa obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 kpa wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W myśl art. 129 § 1 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ odwoławczy przed rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym, zabowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy wniesione zostało w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa. Zgodnie zaś z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia . Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zauważyć również trzeba, że czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa dotyczy stron uczestniczących w postępowaniu i liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie. W terminie tym odwołanie może wnieść także podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i któremu organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu podmiot ten dowiedział się z innych źródeł. Jeżeli zaś strony postępowania nie wniosą odwołania od decyzji I instancji w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa, decyzja staje się ostateczna, niezależnie od tego czy organ doręczył (ogłosił) ją wszystkim stronom. Decyzje ostateczne mogą być natomiast wzruszone tylko w trybach nadzwyczajnych, uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 Działu II kpa. Gdy strona, jak już wskazano wyżej, została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, termin do wniesienia przez nią odwołania liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponowne postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w razie wniesienia odwołania w postępowaniu odwoławczym. Szukanie w takim przypadku obrony interesu przez instytucję przywrócenia terminu zapewniałoby stronie udział tylko w postępowaniu odwoławczym, a zatem ograniczony udział w ustaleniu stanu faktycznego tylko w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego. Takie też stanowisko przyjmuje E. Iserzon, podkreślając iż ustanowiony w art. 129 § 2 kpa prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast prekluzja ta nie może dotyczyć stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed I instancją i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. Jeżeli od decyzji zostało wniesione odwołanie przez stronę, która brała udział w postępowaniu w I instancji, osoba, która w tym postępowaniu nie brała udziału, ale ma uprawnienia strony (art. 28 kpa) – jeśli decyzja nie została jej doręczona – może wnieść odwołanie aż do chwili zapadnięcia decyzji odwoławczej (ostatecznej). Jeżeli od decyzji I instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jeśli bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (Iserzon, Komentarz, s. 223 i 224). W wyroku z dnia 5 grudnia 1997 r., I SA 1329/95 (ONSA 1998, NR 3, poz. 103) NSA przyjął: "Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II kpa. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z wniosku, o którym mówi art. 58 § 1 kpa, może skorzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję" (B. Adamiak [:] B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz . Wydanie 11. C. H. Beck. Warszawa 2011, s. 494-495). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że Stowarzyszenia, w postępowaniu prowadzonym z wniosku Usług Komunalnych w P. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie uznano za stronę postępowania. W konsekwencji wydana w sprawie decyzja organu I instancji z dnia (...) 2010 r. doręczona została wnioskodawcy i pozostałym uczestnikom postępowania, natomiast Stowarzyszenie decyzji tej nie otrzymało. Jak wynika ponadto z akt sprawy ostatnie doręczenie niniejszej decyzji miało miejsce w dniu (...) 2010 r. W związku zaś z tym, że podmioty, które organ uznał za strony postępowania, nie zaskarżyły przedmiotowej decyzji, stała się ona ostateczna od dnia (...) 2010 r. W dniu (...) 2010 r. do SKO wpłynęło natomiast odwołanie od powyższej decyzji złożone przez Stowarzyszenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego odwołania. Przedmiotowe odwołanie wniesione, więc zostało po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu - gdy decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2010 r. stała się już ostateczna. Oczywiste zatem jest, że odwołanie nie mogło zostać przez organ odwoławczy rozpatrzone. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu odwoławczego w takiej sytuacji było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa, nie zaś - jak uczyniło to SKO.- umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na nieposiadanie przez odwołującego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Postępowanie odwoławcze podlegałoby ewentualnemu umorzeniu w drodze decyzji jedynie wówczas, gdyby Stowarzyszenie złożyło odwołanie od decyzji z dnia (..) 2010 r. r. przed upływem terminu do jej zaskarżenia przez strony biorące udział w postępowaniu, tj. przed dniem (...) 2010 r., a organ odwoławczy stwierdziłby w toku postępowania odwoławczego, że odwołującemu nie przysługuje przymiot strony. Innymi słowy organ odwoławczy uprawniony byłby do zbadania legitymacji procesowej Stowarzyszenia, jedynie w przypadku, gdyby odwołanie wniesione zostało w terminie przewidzianym dla stron postępowania, co - jak wyżej wskazano - w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 145/10, Lex nr 750663). Skoro Stowarzyszenie nie było uznane za stronę postępowania i nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a termin do wniesienia odwołania dla stron postępowania upłyną to w takiej sytuacji Stowarzyszenie nie mogło złożyć wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i samego odwołania, lecz powinno złożyć wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (patrz wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09, Lex nr 746776). Ponadto Sąd zauważa, iż Stowarzyszenie w odwołaniu od decyzji z dnia (..) 2010 r. błędnie powołuje się na pełnomocnictwa udzielone mu przez współwłaścicieli przedmiotowego budynku, bowiem zgodnie z art. 33 kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna, która ma zdolność do czynności prawnych (por. Borkowski [:] B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz . Wydanie 11. C. H. Beck. Warszawa 2011, s.219-220). Stowarzyszenie jest osobą prawną zarejestrowaną w Krajowym Rejestrze Sądowym, a więc nie może występować jako pełnomocnik wskazanych z imienia i nazwiska współwłaścicieli nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r., I SA/Wa 1336/06, cbois.nsa.gov.pl). Ubocznie Sąd wskazuje, iż organ II instancji winien ustosunkować się do kwestii nie doręczenia decyzji z dnia (...) r. osobom, uznanym za organ I instancji za strony postępowania, z uwagi na sytuację, w której adresat wyprowadził się dotyczy to M. E. lub gdy zaznaczono, że adresat jest nieznany w przypadku A.W., I. H., M. i M. N. oraz W. S. Dostępnymi środkami dowodowymi należało ustalić prawidłowe adresy zamieszkania tych osób poprzez zwrócenie się na przykład do Wydziału Udostępniania Informacji Departamentu Spraw Obywatelskich MSWiA. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji stosownie do rozważań poczynionych przez Sąd podejmie właściwe rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.