IV SA/Po 502/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2013 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi M. P. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W dniu [...] stycznia 2013 r. do Gminnego Ośrodka [...] w [...] (dalej: "GOPS") wpłynął wniosek W. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), z tej samej daty, o przyznanie pomocy na zakup opału. Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie pomocy "bez przeprowadzania rewizji w domu", argumentując, że udziela wszelkich informacji, a urzędnicy doskonale znają jego sytuację dochodową. Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 110 ust. 7, art. 102 ust 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.; dalej: "ustawa o pomocy społecznej", w skrócie "u.p.s.") – odmówił przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup opału. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu składania wniosku, podczas rozmowy w siedzibie GOPS, urzędnik podjął próbę ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Wnioskodawcy, jednak ten stwierdził, że, jak już informował wcześniej i informuje we wnioskach o pomoc, nie wyraża zgody na "rewizję" w swoim domu. W dniu [...] stycznia 2013 r. Wnioskodawca potwierdził odbiór przesyłki pocztowej zawierającej informację o dacie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego ([...] stycznia 2013 r.). W wyznaczonym dniu Wnioskodawca był obecny w miejscu zamieszkania, jednak rozmowa odbywała się przy wejściu na posesję, z uwagi na kategoryczny brak zgody Wnioskodawcy na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w domu. Wójt podkreślił, że pracownik socjalny nie miał możliwości dokonania oceny potrzeby wskazanej we wniosku – tym bardziej, że w czasie rozmowy Wnioskodawca oświadczył, iż opał przechowuje w domu –– i zaznaczył, że Wnioskodawca w sposób uporczywy uchyla się od współpracy. W ocenie organu I instancji odmowa udzielenia świadczenia uzasadniona jest normą prawną wynikającą z art. 106 ust. 4 u.p.s., w myśl której decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia wydaje się, co do zasady, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wnioskodawca nie wykazuje zaangażowania w poprawę własnej sytuacji materialnej, jest osobą roszczeniową, nie wykorzystuje możliwości podjęcia zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej, mimo iż posiadane przezeń orzeczenie o niepełnosprawności umożliwia taką formę zatrudnienia (pracę na stanowisku przystosowanym). Wójt wskazał również na art. 2 ust. 1 u.p.s. głoszący, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wynika stąd, iż osoby ubiegające się o pomoc społeczną zobowiązane są przede wszystkim do wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień, przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. Od opisanej decyzji odwołanie złożył Wnioskodawca, krytykując stanowisko organu "uznające rewizję jako wyłączny i jedyny sposób przeprowadzenia wywiadu". Podkreślił, że znowu musiał się zapożyczyć, żeby przetrwać zimę, jednak wbrew sugestiom GOPS nie przewiduje możliwości podjęcia pracy. Zaznaczył, że nie wyraża zgody na wpuszczenie pracownika socjalnego do domu, jednak jest gotów udzielić wszelkich potrzebnych informacji. Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Wójta. W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że pierwszą i zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej jest spełnienie warunków określonych w art. 8 ust. 1 u.p.s., przy jednoczesnym wystąpieniu przynajmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2–15 u.p.s. Przepis art. 4 u.p.s. nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten, to nic innego jak następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Organ II instancji podkreślił, że decyzje o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W trakcie takiego wywiadu pracownik socjalny ustala sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenie, dokonuje analizy i oceny tej sytuacji oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem SKO egzekwowanie od wnioskodawców obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Organ I instancji zobligowany zawsze jest do wszechstronnej analizy i oceny postawy wnioskodawcy także pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnych sytuacji życiowych. W ocenie SKO zachowanie Skarżącego wyraźnie wskazuje na brak takiej woli. Organ podkreślił, że zasiłek celowy może zostać przyznany tylko po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Odmowę wpuszczenia do domu – a tym samym wyrażenia zgody na ocenę i zapoznanie się z warunkami bytowymi Skarżącego, a następnie opisanie ich w wywiadzie – należy zaś traktować jako brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Na opisaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji W. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując na "uporczywe odmawianie inwalidzie jakiejkolwiek celówki od początku lata 2012 r." Zdaniem Skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest ujawnienie ewentualnie skrywanych bogactw, a "jak dokładnie wiadomo GOPS", Skarżący takowych nie posiada. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 05 września 2013 r. pełnomocnik Skarżącego podniósł, że w aktach sprawy brak jakiejkolwiek wzmianki, dlaczego nie odbył się wywiad umówiony na [...] stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż dokonując oceny zgodności z prawem (legalności) zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności którejkolwiek z tych decyzji, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Jednakże obok uprawnień, ustawa o pomocy społecznej ustanawia także obowiązki osób korzystających z takiej pomocy, zaliczając do nich obowiązek współdziałania wnioskodawców w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). W myśl art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Decyzje poddane kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczyły świadczenia w postaci zasiłku celowego, który to zasiłek, zgodnie z art. 39 ust. 2 u.p.s., może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku zgłoszenia wniosku o tego rodzaju świadczenie z pomocy społecznej, konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (z nieznajdującymi zastosowania w niniejszej sprawie wyjątkami dotyczącymi decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a u.p.s.) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi zarazem protokół w rozumieniu k.p.a. Wspomniany wyżej obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji), który służy udzielaniu organowi niezbędnych informacji i wyjaśnień oraz wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Sąd podziela stanowisko SKO, że odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy znajdowała oparcie w treści art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie nie precyzują, na czym dokładnie miałaby polegać realizacja ustawowego obowiązku współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej. Z pewnością jednak, w kontekście art. 106 ust. 4 u.p.s., jako jedną z form takiego współdziałania należy traktować umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z uwzględnieniem powyższego przyjąć należy, że postawa wnioskodawcy podlega każdorazowo ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź odmowa udzielenia świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie może skutkować odmową przyznania świadczeń. Wyegzekwowanie od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że, jak trafnie zauważyło SKO, pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec tego, w świetle art. 11 i art. 106 u.p.s., bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawcy może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia. Z brzmienia art. 39 u.p.s. (zasiłek celowy "może być przyznany") oraz sygnalizowanego wyżej faktu, iż postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, wynika, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym że argumentacja organu (tu: co do udzielenia bądź nieudzielenia świadczenia) musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organy obu instancji uczyniły zadość powyższym wymaganiom. Wykazały w swoich decyzjach, z powołaniem się na konkretne okoliczności, że Skarżący swoim postępowaniem uchybił obowiązkowi współdziałania z organami w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy, Skarżący został wezwany do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanym terminie oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających sytuację materialną jego rodziny. Swym zachowaniem Skarżący uniemożliwił jednak przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sposób określony przepisami prawa. Sąd zauważa, że Skarżący w wezwaniu został pouczony o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania i poproszony o obecność w wyznaczonym terminie. W tej sytuacji ostentacyjna odmowa wpuszczenia pracownika socjalnego do miejsca zamieszkania (domu) jest, w ocenie Sądu, aż nadto wystarczającą oznaką braku chęci współpracy z organami pomocowymi. Brak woli współpracy znalazł swój wyraz także w treści odwołania, w którym Skarżący stwierdził, iż nie przewiduje możliwości podjęcia pracy, gdyż "sypia bardzo długo". Zdaniem Sądu, przy wydaniu zaskarżonych decyzji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a treści rozstrzygnięć zapadłych w sprawie nie sposób ocenić jako nacechowanych dowolnością. Wbrew zarzutom pełnomocnika Skarżącego podniesionym na rozprawie, w aktach administracyjnych został wyraźnie wskazany powód nie dojścia do skutku wywiadu środowiskowego w dniu [...] stycznia 2013 r.. W formularzu aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny napisał, że "nie ma możliwości dokonać oceny pomieszczeń, gdyż p. W. nie udostępnia możliwości wejścia do mieszkania" (k. 20), a ponadto odnotował, że formularz wypełnił w siedzibie GOPS, gdyż Skarżący "nie udostępnił możliwości wejścia do pomieszczeń mieszkalnych" (k. 19). W punkcie III wywiadu obszernie zaś zrelacjonował przebieg wizyty pracowników socjalnych na posesji Wnioskodawcy w tym dniu (k. 18). Ubocznie Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja została podpisana przez skład orzekający SKO wyłącznie na końcu uzasadnienia, podczas gdy dominującą praktyką kolegialnych organów administracji jest odrębne podpisywanie zarówno sentencji, jak i uzasadnienia aktu, nawet jeśli uzasadnienie rozpoczyna się na tej samej karcie, na której zawarto rozstrzygnięcie. Taki sposób sygnowania decyzji, choć w ocenie Sądu nie w pełni prawidłowy, należy jednak uznać za wystarczający i nie mający wpływu na ważność decyzji. Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z 05 czerwca 2008 r. (I OSK 834/07; CBOSA), zgodnie z którym chronologia składników decyzji administracyjnej przemawia za przyjęciem, jako wystarczającej formy, podpisania decyzji wyłącznie pod jej uzasadnieniem, jeżeli decyzja takowe zawiera. Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji jest, stosownie do dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a., jednym z elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej. Jak wskazał NSA, przepis ten nie przesądza w sposób bezwzględny, czy podpis powinien być umieszczony już pod treścią samego rozstrzygnięcia, czy dopiero lub także pod jego uzasadnieniem. Jednakże w chronologicznym ujęciu składników decyzji w art. 107 § 1 k.p.a., podpis, jako element konieczny, wymieniony został na ostatnim miejscu, a więc po rozstrzygnięciu, jak i po uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Zatem tak ujęta przez ustawodawcę chronologia składników decyzji administracyjnej przemawia za przyjęciem, jako wystarczającej formy, podpisania decyzji wyłącznie pod jej uzasadnieniem, jeżeli decyzja takowe zawiera. Nadto należy zauważyć, że kontrolowana decyzja posiada taki układ graficzny (rozstrzygnięcie i początek uzasadnienia zamieszczone na tej samej stronie), który wyklucza jakąkolwiek późniejszą ingerencję w tekst rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 1 wyroku). O wynagrodzeniu wyznaczonego z urzędu pełnomocnika Skarżącego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).