IV SA/Po 503/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skarg M. Z. - K., M. K., A. D., W. K., A. W., A. P., D. M., M. K., B. P., R. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej gminy R. w 2017 r. dla podmiotów prowadzących żłobki postanawia 1. odrzucić skargę M. Z. – K. ; 2. odrzucić skargi: - M. K., - A. D., - W. K., - A. W., - A. P., - D. M.; 3. odrzucić skargi: - M. K., - B. P., - R. J.; 4. zwrócić skarżącej M. Z. - K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu. M. K. pismem z dnia 13 kwietnia 2017r. działając w imieniu własnym i rodziców dzieci uczęszczających do żłobka, wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej z budżetu gminy R. w 2017r. dla podmiotów prowadzących żłobki. Od powyższej skargi uiszczono wpis w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta reprezentowana przez Burmistrza Gminy R. wniosła o jej oddalenie. Zarządzeniem z dnia 25 maja 2017 r. pod rygorem odrzucenia skargi Sąd wezwał M. K. do wykazania interesu prawnego. Jednocześnie pod rygorem przyjęcia, iż skargę wniesiono wyłącznie w imieniu własnym wezwano M. K. do podania z imienia i nazwiska osób, które reprezentuje i przedłożenia pisemnej zgody grupy mieszkańców, w imieniu której złożono skargę. W odpowiedzi na powyższe wezwanie M. K. pismem z dnia 6 czerwca 2017r. wyjaśniła, że skargę wnosi również w imieniu M. K., A. D., M. K., W. K., B. P., R. J. i A. A. P.. Uzasadniając istnienie po stronie skarżących interesu prawnego wskazano, że zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale wpływają ujemnie na sytuację finansową wszystkich rodziców, których dzieci są objęte opieką w żłobku i jednocześnie nie zamieszkują Gminy R. i mają wobec nich charakter dyskryminujący. Każdy z nich, osobiście oraz indywidualnie, a także w sposób własny, ponosi negatywne konsekwencje podjęcia zaskarżonej uchwały poprzez uiszczanie wyższej miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Jednocześnie ich interes prawny spełnia także przesłankę konkretnego - rodzice dzieci, których nie obejmuje dopłata już w tym momencie ponoszą większe koszty pobytu dzieci w żłobku. Różnicę tę można obiektywnie stwierdzić-jest to [...] zł miesięcznie więcej na każde dziecko. Interes prawny ma więc także charakter aktualny - nie jest on ewentualny bądź przyszły. Zaskarżona uchwała, w zakresie wskazanym w skardze, wpływa zatem w sposób negatywny na sytuację skarżących, a także ma charakter bezprawny ponieważ pozostaje w sprzeczności z regulacjami prawnymi. Uzasadniając istnienie interesu prawnego wskazano na art. 23 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece na dziećmi w wieku do lat 3 (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 157 – dalej ustawa), który nie pozostawia wątpliwości, że odpłatność za pobyt dziecka w żłobku spoczywa na rodzicach, które to opłaty obecnie ponoszone są przez część rodziców w wyższym stopniu niż jest to zasadne z uwagi na nieuprawnione działanie Rady Miejskiej w R.. W związku z powyższym zarządzeniem z dnia 24 sierpnia 2017r. wezwano M. K. do podania adresów w/w i wyjaśnienia czy zakres pełnomocnictwa udzielonego przez w/w osoby obejmuje wniesienie skargi, czy również reprezentacje przed Sądem. W odpowiedzi na powyższe wezwanie M. K. przesłała pismo, w którym M. K., A. D., W. K., A. W., A. P. i D. M., podając adresy zamieszkania, udzieliły pełnomocnictwa do wniesienia skargi i pełnienia wszelkich czynności w niniejszej sprawie. Uwzględniając treść powyższego pisma, w którym pominięto M. K., B. P. i R. J. ponownie wezwano M. K. do podania adresów zamieszkania w/w osób. Sąd zarządzeniem z dnia 27 września 2017r. (odebranymi w dniu 9 października 2017r.) wezwał również M. K. jako pełnomocnika A. D. i M. K. do uiszczenia po rygorem odrzucenia skargi wpisu sądowego w kwocie po [...] zł. stosownie do §2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczególnych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Zarządzeniem z dnia 27 września 2017r. (odebranym w dniu 9 października 2017r.) wezwano również M. K. działającą jako pełnomocnik W. K., A. P., A. W. i D. M. do wykazania, że osoby te przed wniesieniem skargi wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe należało wykonać w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skarg w/w osób. W odpowiedzi na powyższe wezwania M. K. pismem z dnia 13 października 2017r. oświadczyła, że skargę wnosi wyłącznie w imieniu własnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie stwierdzić należy, że Sąd przyjął oświadczenie M. K., iż skargę wnosi wyłącznie w imieniu własnym jako oświadczenie o wycofaniu skargi złożonej w imieniu M. K., A. D., W. K., A. W., A. P., D. M., M. K., B. P. i R. J.. Oznacza to, iż skargę wniesioną w imieniu w/w osób należało odrzucić. Zgodnie z bowiem z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.), merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Zgodnie z treścią art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego; 4) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, dowód, że Skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w świetle art. 46 § 1 P.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. W § 2 wskazuje się, że gdy pismo strony jest pierwszym pismem w sprawie w piśmie tym strona powinna oznaczyć miejsca swojego zamieszkania, a w razie jego braku - adres do doręczeń, lub siedzibę strony, jej przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz przedmiotu sprawy, pisma zaś dalsze - sygnaturę akt. Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem (art. 46 § 3 p.p.s.a.). M. K. działając w imieniu M. K., B. P. i R. J., pomimo wezwania Sądu nie przedstawiła ich adresów zamieszkania. Uzasadniało to odrzucenie skargi wniesionej w imieniu tych osób na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 3 sentencji postanowienia. W rozpoznawanej sprawie skarga złożona przez M. K. w imieniu M. K., A. D., W. K., A. W., A. P., D. M. na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm. – dalej u.s.g.) obarczona była brakami, które czyniły niemożliwym nadanie jej dalszego biegu. Oceniając dopuszczalność skargi wniesionej w imieniu W. K., A. P., A. W. i D. M. Sąd zauważa, że skarga została złożona w kwietniu 2017 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 52 § 4 P.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, przed wniesieniem skargi do sądu należy wezwać właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Analogiczny obowiązek został uregulowany w art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym miejscu Sąd wskazuje, że z nadesłanych przez organ dokumentów nie wynikało, że W. K., A. P., A. W. i D. M. przed wniesieniem skargi złożyły stosowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynikające z podjęcia przedmiotowej uchwały. Powyższe osoby pomimo wezwania nie wykazały, iż przed wniesieniem skargi wezwały Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa wynikające z podjęcia zaskarżonej uchwały. Z tych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi W. K., A. P., A. W. i D. M. (pkt 2 sentencji postanowienia). Przechodząc do skargi wniesionej przez M. K. działającej w imieniu własnym oraz w imieniu M. K. i A. D. stwierdzić należy, iż również w tym zakresie skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z bowiem przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Skarżąca domagała się ochrony sądowej na podstawie przepisów u.s.g., która w art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona w trybie ww. przepisów nie ma bowiem charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący, na podstawie ww. przepisów, musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego, czy interesu faktycznego. Interes prawny skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. O interesie prawnym można mówić wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że art. 60 ust. 1 ustawy przewiduje możliwość przyznania dotacji celowej podmiotom prowadzącym żłobek lub klub dziecięcy oraz zatrudniającym dziennych opiekunów, a zatem – stosownie do przywołanego w nim art. 8 ust. 1 ustawy – gminom, osobom fizycznym, osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Oznacza to, że o dotację celową mogą ubiegać się bezpośrednio żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez gminę w formie gminnych jednostek organizacyjnych oraz żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Oznacza to, iż interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. mają wyłącznie podmioty prowadzące żłobki. M. K. i reprezentowane przez nią M. K. i A. D. będąc rodzicami dzieci uczęszczających do żłobka nie mają legitymacji do skarżenia przedmiotowej uchwały. Z art. 23 ustawy wbrew oczekiwaniom skarżącej nie można bowiem wywodzić interesu prawnego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy. Przepis art. 23 ustawy mógłby być bowiem podstawą do wykazania interesu prawnego w wywiedzeniu skargi na uchwałę podjętą w oparciu o art. 58 ust. 1 ustawy, tj. uchwały w sprawie wysokości opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3, za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez gminę albo u dziennego opiekuna zatrudnionego przez gminę oraz maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie. Oznacza to, iż M. K. i reprezentowane przez nią M. K. i A. D. mają wyłącznie interes faktyczny we wniesieniu skargi co uzasadnia odrzucenie skargi. W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienie M. K. i reprezentowanych przez nią M. K. i A. D. nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia (w stosunku do M. K.) i pkt 2 sentencji postanowienia (w stosunku do M. K. i A. D.). O zwrocie na rzecz M. K. uiszczonego wpisu sądowego od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji).