IV SA/Po 504/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Bożena Popowska Protokolant Sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego o d d a l a s k a r g ę /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski /-/ E.Makosz-Frymus Wnioskiem z 25 czerwca 2008r. J. N. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. o przyznanie mu zasiłku celowego i zasiłku okresowego powołując się na ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność i długotrwałą chorobę. We wniosku skarżący wskazał, że w skład jego rodziny wchodzi żona oraz dwoje pełnoletnich dzieci. Do wniosku dołączono między innymi odpis wyroku Sądu Rejonowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L. z 11 października 2006r. sygn. akt [...] ustalający u skarżącego lekki stopień niepełnosprawności o charakterze trwałym i zaświadczenie rejestracji w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej od 6 września 2005r. Decyzją nr [...] z 22 lipca 2008r. w oparciu o art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 64, poz. 593 ze zm., dalej: u.p.s.) przyznano skarżącemu zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności na okres od 1 czerwca 2008r. do 30 czerwca 2008r. w wysokości 127 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że dochód rodziny skarżącego jest niższy niż kryterium dochodowe określone w ustawie, wobec czego spełnione zostały przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Nadto organ przedstawił sposób obliczenia kwoty zasiłku. Odwołując się od decyzji I instancji skarżący podniósł, że jest ona dla niego szkodliwa i pozostawia go bez środków do życia. Uzupełniająco skarżący podniósł, że wysokość zasiłku jest jego zdaniem za niska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją nr [...] z 21 sierpnia 2008r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji uznał, że w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy - w tym decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 czerwca 2008r. do 30 czerwca 2008r., zaświadczenia o dochodach żony i syna skarżącego i przeprowadzony wywiad środowiskowy - organ I instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny i poprawnie wyliczył wysokość należnego zasiłku okresowego. Skoro dochód rodziny wniósł 1150, 57 zł i był niższy od kryterium ustawowego 253,43 zł, to zasiłek okresowy nie mógł być niższy niż połowa tej kwoty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. N. podtrzymał swoje argumenty. Dodatkowo wskazał na niedogodność spowodowaną oczekiwaniem na pracownika socjalnego i przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co jego zdaniem narusza przepisy wspólnotowe. Ponadto skarżący podniósł, że dodatek mieszkaniowy nie powinien być doliczany do uzyskanego dochodu, a zasiłek okresowy powinien być przyznany na okres dłuższy niż jeden miesiąc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. stanowią, że świadczenia pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. określa, że zasiłek okresowy przysługuje rodzinie w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. kryterium dochodowe osoby w rodzinie wynosi 351 zł, dlatego dla całej czteroosobowej rodziny skarżącego kryterium to daje kwotę 1404 zł. Koniecznym zatem było ustalenie dochodu rodziny skarżącego zgodnie z art. 8 ust. 4 i ust. 4 u.p.s. W myśl tych przepisów za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o podatek dochodowy od osób fizycznych, składki ubezpieczenia zdrowotnego i kwoty alimentów. Do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej. Dochód rodziny organy ustaliły w oparciu o zaświadczenia wystawione przez pracodawców żony skarżącego (zaświadczenie z 19 czerwca 2008r.) i syna skarżącego (zaświadczenia z 24 czerwca 2008r.) - z których wynika, że dochody tych osób w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wniosły odpowiednio 513,80 zł i 346,75 zł. Wbrew twierdzeniom skarżącego, obie ze wskazanych kwot są kwotami netto - czyli są kwotami po odliczeniu kosztów uzyskania przychodu i składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i chorobowe. Nadto w aktach znajduje się kopia decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...], na podstawie której przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy w kwocie 172,02 zł od 1 stycznia 2008r. do 30 czerwca 2008r. Dodatek ten również w myśl powołanych art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. podlega doliczeniu jako dochód uzyskany przez rodzinę skarżącego, albowiem nie jest jednym ze świadczeń objętych wyłączeniem na mocy tych przepisów, a w szczególności nie jest jednorazowym świadczeniem socjalnym. Pozostałe składniki dochodu rodziny skarżącego wynikają z ustaleń przeprowadzonego w dniu 14 lipca 2008r. wywiadu środowiskowego i znajdują potwierdzenie w pisemnym oświadczeniu skarżącego z 16 lipca 2008r. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wywiadu środowiskowego, Sąd wskazuje że są one nietrafne. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest istotnym elementem postępowania w przedmiocie zasiłku okresowego. Jak wynika wprost z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad przeprowadza pracownik socjalny zgodnie z art. 107 u.p.s. i przepisami rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2005r., nr 77, poz. 672, ze zm., dalej: Rozporządzenie). Przyjmując wniosek o pomoc w dniu 25 czerwca 2008r. organ pouczył skarżącego, że wywiad odbędzie się w jego miejscu zamieszkania, zgodnie z §2 ust. 1 Rozporządzenia, w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Przy czym zauważyć należy, że przesunięcie terminu przeprowadzenia wywiadu na dzień 14 lipca 2008r., nastąpiło na pisemną prośbę skarżącego z dnia 8 lipca 2008r. Zasiłek okresowy jest o tyle specyficznym świadczeniem, że zasadność jego przyznania wynika z przesłanki obiektywnej odnoszącej się do kryterium dochodowego. Natomiast wysokość tego świadczenia i okres na jaki może być przyznane, zostały pozostawione przez ustawodawcę do uznania organów administracji. Przepis art. 38 ust. 3 pkt 2 u.p.s. stanowi, że kwota zasiłku nie może być niższa od 50% różnicy miedzy kryterium dochodowym rodziny a jej dochodem, a jednocześnie w ust. 4 zastrzega się, że zasiłek nie może być niższy niż 20 zł. Jak widać z powyższego wyraźnie określono jedynie dolną granicę zasiłku, zaś co do okresu na jaki może on być przyznany ustawodawca w art. 38 ust. 5 u.p.s. wskazał, że ustala go ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych, uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia ( wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Również przyznanie świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Z listy wypłat wynika, że w okresie od stycznia 2007 do czerwca 2008r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. udzielił skarżącemu pomocy na łączną kwotę 6.361,47 zł Mając na uwadze przepisy ogólne ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art.2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s., nie sposób uznać, że zasiłek okresowy udzielony w takim wymiarze, jest sprzeczny z przepisami szczególnymi regulującymi wysokość zasiłku okresowego. Poprawne wyliczenia organów wskazują jednoznacznie, że jest on wyższy niż połowa różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem przez nią uzyskanym. Notatka służbowa - informacja dotycząca wykorzystania środków w okresie styczeń - lipiec 2008r. sporządzona przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. wskazuje, że w tym okresie wykorzystano 46,46% zaplanowanych środków. Organ I instancji wskazał dokładnie liczbę osób i rodzin objętych pomocą oraz liczbę przyznanych świadczeń. Słusznie zatem organy uznały, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, iż osoby wnioskujące o przyznanie pomocy zobligowane są w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie są w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać przyznana. Wyznacznikami przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego są więc: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, możliwości finansowe organu pomocy społecznej i potrzeby innych osób znajdujących się zasięgu jego działania. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że kwotę świadczenia, jak i okres na jaki zostało ono przyznane mają odzwierciedlenie w sytuacji finansowej organów pomocowych. Rozstrzygnięcie organów obu instancji znajdują oparcie w potrzebie racjonalnej gospodarki środkami budżetowymi przeznaczonymi na pomoc społeczną, a równocześnie nie pozostają w sprzeczności z założeniami ustawy o pomocy społecznej. Uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji nie w pełni odpowiadają wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a., organ bowiem w uzasadnieniu nie wskazał precyzyjnie faktycznego stanu funduszy przeznaczonych na świadczenia pomocy społecznej oraz nie przedstawił liczby wniosków, które zostały rozstrzygnięte pozytywnie i na podstawie których udzielono pomocy innym uprawnionym. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, stanowią jednak wystarczającą podstawę uzasadniająca wyrażone stanowisko Stąd też Sąd uznał, że nie jest to takie naruszenie przepisów procesowych, które miałoby wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a co za tym idzie nie skutkuje koniecznością eliminacji tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Ustosunkowując się z kolei do twierdzeń skarżącego, że wskazana suma i okres ba jaki przyznano świadczenie są niewystarczające na pokrycie jego potrzeb, Sąd wskazuje, że przyznana w ramach decyzji uznaniowej kwota i okres zasiłku okresowego zgodnie z powołanymi powyżej wywodami, nie musi w całości zaspokajać potrzeby skarżącego. Odnosząc się do powołanych przez skarżącego przepisów prawa wspólnotowego, Sąd wskazuje, że przytoczone regulacje Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.U. UE.L. z 2000r., nr 303., poz.16) mają za cel wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji w Państwach Członkowskich zasady równego traktowania, a Dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.U. UE.L. 2000r., nr 180, poz.22) wyznaczają ramy walki z dyskryminacją ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne oraz wprowadzenie w życie w Państwach Członkowskich zasady równego traktowania. Z kolei dialog między partnerami społecznymi, o którym mowa w art. 139 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana Dz.U. UE nr C 321 E/61 z 29 grudnia 2006r., ze zm., dalej: TWE) dotyczy umów zbiorowych i ich wykonywania na poziomie wspólnotowym, a nie krajowym. Na marginesie Sąd wskazuje, że zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy o pomocy społecznej, Przedmiot tej ustawy nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus