IV SA/Po 504/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego, oddala skargę Decyzją nr (...) z dnia (...)r., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Kalisza, na podstawie art. 8 ust. 3, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej zwanej ustawą o pomocy społecznej), oraz § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r, poz. 823, dalej u.p.s.) i na podstawie art. 104 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej zwana kpa) – po łącznym rozpoznaniu wniosków M.S. z dnia (...) r. i (...) r. odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu podniesiono, że M.S. zwrócił się o przyznanie pomocy na zakup brakującego opału, środków czystości i higieny osobistej, a także na zakup leków i doładowanie energii elektrycznej (licznik przedpłatowy). Ustalono, na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu (...) r., że mieszka on sam, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, dom ma powierzchnię 38 m2. Jest rozwiedziony, nie ma nikogo na utrzymaniu. Budynek jest ogrzewany piecykiem typu "cyganek", brak w nim podstawowych sprzętów takich jak lodówka, pralka. Z oświadczenia M. S. wynika, że miesięczne koszty utrzymania domu wynoszą około (...) zł ((...) zł energia elektryczna, , gaz – butla (...) zł, podatek od nieruchomości (...) zł, woda (...) zł, wywóz śmieci (...) zł), on sam nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Źródłem dochodu M. S. w miesiącu poprzedzającym pierwszy wniosek z dnia (...) r., tj w grudniu 2012r. był zasiłek chorobowy z ZUS w kwocie łącznej (...) zł, w miesiącu styczniu – poprzedzającym wniosek z dnia (...) r. –świadczenie rehabilitacyjne w kwocie (...) zł po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy i potrąceń komorniczych na poczet zaległych alimentów. Nie odliczono kosztów komorniczych. Dochody te przekraczają kryterium dochodowe. Które zgodnie z wymienionym na wstępie Rozporządzeniem wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł. W okresie od dnia (...) r. do (...) r. strona przebywała w szpitalu, na Oddziale Neurochirurgicznym z rozpoznaniem choroby zwyrodnieniowo-dyskopatycznej kręgosłupa i przewlekłego zespołu bólowego kręgosłupa. M. S. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia (...) r. W związku ze stanem zdrowia ma stały kontakt z lekarzami, w okresie od (...) r. do dnia(...) r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, a obecnie po ustaniu zasiłku chorobowego otrzymuje świadczenie rehabilitacyjne na 6 miesięcy z możliwością przedłużenia. Organ podkreślił, że przyznanie środków z pomocy społecznej powinno być w pierwszej kolejności skierowane do osób i rodzin, które ze względu na całkowity brak dochodów nie byłyby w stanie samodzielnie egzystować. Dochód, którym dysponuje M. S. nie jest wysoki ale przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej do świadczeń pomocy społecznej. Sytuacja w jakiej znalazła się strona nie jest sytuacją nagłą, gdyż trwa od jakiegoś czasu, nie stwierdzono też aby wyczerpywała treść przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej "szczególnie uzasadniony przypadek", z przepisów ustawy wynika, że osoba występująca o pomoc społeczną winna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych, dostępnych jej środków. W przypadku M. S., który posiada stałe źródło dochodów, nie ma przeszkód, aby skorzystał z własnych środków na zaspokojenie codziennych potrzeb bytowych. Na podstawowe środki czystości i higieny osobistej potrzeba około (...) zł miesięcznie. Na zgłoszoną potrzebę doładowania energii elektrycznej do licznika przedpłatowego w kwocie (...) zł miesięcznie M. S. nie przedłożył żadnego dokumentu. Jego gospodarstwo nie jest wyposażone w podstawowe sprzęty typu lodówka, pralka, które zużywają dużo energii elektrycznej. Strona przygotowuje posiłki na kuchence gazowej, lokal nie jest ogrzewany prądem. Dzięki licznikowi przedpłatowemu strona może kontrolować zużycie prądu i racjonalnie gospodarować przeznaczonymi na to środkami finansowymi i rozłożyć je w czasie. Jeżeli chodzi o pomoc na zakup opału, strona decyzją z dnia (...) r. otrzymała środki na jego zakup w kwocie (...) zł. Ten zasiłek został wypłacony w dniu (...) r. M. S. przedłożył fakturę za zakup opału w dniu (...) r., 790 kg za kwotę (...) zł. Strona zaspokoiła więc tę potrzebę we własnym zakresie, a otrzymany później zasiłek mogła zużyć na dodatkowy opał. W przypadku środków na zakup leków strona przedłożyła recepty, z których część była w chwili złożenia nieważna. Wynika z nich, że recepty na te leki wystawiane są przez lekarza regularnie, w odstępie miesiąca, a więc potrzebę zażywania leków należało uznać za potrzebę stałą, przewidywalną, comiesięczną, którą strona winna uwzględniać w swym budżecie domowym. Organ podkreślił, że pomoc społeczna ma za zadanie wspierać osoby i rodziny a nie dostarczać im dowolnych środków w pożądanej przez nie wysokości. Strona posiadając niewielki ale stały dochód winna racjonalnie nim gospodarować a przesłanki przyznania specjalnego zasiłku celowego muszą mieć charakter wyjątkowości. Dodał też, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje określonym budżetem, zabezpiecza potrzeby osób i rodzin najsłabszych ekonomicznie, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego lub nie posiadają żadnych środków na utrzymanie. Miesięczny budżet na pokrycie potrzeb w zakresie zasiłków stałych, celowych i okresowych, zapewnienie schronienia, kosztów pogrzebu i pomoc w wypadkach losowych wynosi (...) zł. W miesiącu styczniu 2013r. wpłynęło (...) wniosków o pomoc. Zasiłki celowe przyznano dla 854 rodzin na kwotę (...) zł, koszty talonów żywnościowych to (...) zł i koszty pogrzebów to kwota (...) zł. Wydatkowano więc całość środków przeznaczonych na te cele. Od tej decyzji odwołał się M.S. zwracając uwagę na świadome naruszenie i obrazę art. 69 Konstytucji, przekroczenie przez organ I instancji granic swobodnego uznania, zarzucił samowolę urzędniczą poprzez niepodanie podstawy prawnej odmowy przyznania zasiłku w okresie zimowym i ochronnym. Decyzją z dnia (...) r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Kolegium uznało, że organ I instancji podjął wszelkie czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, koncentrując się na zbadaniu sytuacji życiowej i materialnej odwołującego, a rozstrzygnięcie zostało prawidłowo i logicznie uzasadnione. Organ podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Za dochód , zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (...), pomniejszoną o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne (...), ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Źródłem dochodu odwołującego w miesiącu poprzedzającym wniosek z dnia (...) r. był zasiłek chorobowy w kwocie (...) zł, a w miesiącu poprzedzającym wniosek z dnia (...) r. świadczenie rehabilitacyjne i w części zasiłek chorobowy w łącznej kwocie (...) zł. Ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 542 zł. Rozmiar, forma i rodzaj świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin winny być uwzględniane, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzje w takich sprawach mają charakter uznaniowy, jednak uznanie w administracyjne nie pozwala organowi na dowolność i nie nakazuje spełnienia każdego żądania wnioskodawców. Skargę na decyzję SKO w Kaliszu wniósł M. S. (dalej zwany skarżącym). Zarzuty zawarte w skardze są identyczne jak w odwołaniu od decyzji I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając także, że połączono jego dwa wnioski i połączono zasiłek chorobowy i zasiłek rehabilitacyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r. poz. 270, dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z dnia (...) r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania dotyczącego rozpatrzenia wniosków skarżącego przez organ I instancji, Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Sąd podziela też poglądy wyrażone przez organ odwoławczy odnośnie celów i zadań pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 i art. 3 ups), a także odnośnie uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ups, zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Uznając, że w niniejszej sprawie uznaniowość rozstrzygnięcia ma istotne znaczenie, należy podnieść, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, ze uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia ( wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Również przyznanie świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania ( art. 11 K.p.a.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Argumenty wyłożone przez organ I instancji i zaakceptowane przez organ II instancji są przekonujące także dla sądu. Niewątpliwie dochody uzyskiwane w rozpatrywanych przedziałach czasowych przez skarżącego, a których on sam nie kwestionował – są wyższe niż ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Wynosiły odpowiednio za grudzień 2012r. i styczeń 2013r. – (...)zł i (...) zł, przy kryterium wynoszącym 542 zł. Jeśli więc dochód skarżącego nie uprawniał go do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w oparciu o kryterium dochodowe, to słusznie organy rozważały, czy skarżący nie może otrzymać specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Elastyczność w przyznawaniu pomocy pieniężnej wyrażają przepisy o szczególnych przypadkach wypłaty zasiłków, tj. art. 40 i 41 u.p.s. Wspólnym zakresem regulacji obydwu przepisów jest możliwość udzielenia pomocy osobom i rodzinom, których dochody przekraczają kryteria ustawowe. Może to mieć miejsce wówczas, gdy wystąpiło zdarzenie losowe, stan klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 u.p.s.) albo w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 41 u.p.s.). "Odnośnie do zasiłku celowego postanowienia obydwu artykułów częściowo się pokrywają, stąd też wyodrębnienie art. 41 nie było niezbędne. Zdarzenie losowe, stan klęski żywiołowej lub ekologicznej zapewne są szczególnie uzasadnionymi przypadkami przyznania pomocy, o których mowa w komentowanym artykule. Artykuł 40 można potraktować jako lex specialis wobec art. 41 (...)" (Komentarz do art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.). Przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza więc o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu – tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05, LEX nr 194414). Należy więc przyznać rację organom obu instancji, że aktualna sytuacja skarżącego nie jest skutkiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych od niego niezależnych. Nie doszło do zaistnienia nagłego zdarzenia, w związku z którym skarżący znalazł się trudnej sytuacji bytowej. Niewątpliwie długotrwała choroba skarżącego oraz związane z nią wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych skarżącego, w tym na żywność, środki czystości i opał, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Dla przykładu można przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., I OSK 1623/11, w którym stwierdzono, że "brak jest uzasadnionych podstaw do wydania decyzji pozytywnej w sprawie wniosku o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, jeżeli wskazywane przez stronę okoliczności - choroba czy też duże koszty utrzymania, zadłużenie - mają charakter ogólny, nie wskazujący na istnienie wyjątkowych okoliczności, których strona nie byłaby w stanie przezwyciężyć" (LEX nr 1113249). W rozpatrywanej sprawie chodzi o zakup opału, środków czystości i higieny osobistej oraz leków. Skarżący otrzymał zasiłek na zakup opału decyzją wydaną w grudniu 2012r., który zrealizował na pięć dni przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie (tj. w dniu (...), a wniosek jest z dnia (...) r.). Faktycznie opał zakupił już w grudniu 2012r. z własnych środków. Otrzymany więc zasiłek mógł spożytkować na dokupienie opału na resztę okresu zimowego. Jeżeli chodzi o środki czystości i higieny to są to produkty niezbędne, ale ich wartość jest niewielka i przy racjonalnym gospodarowaniu własnym budżetem możliwa do zrealizowania we własnym zakresie. To samo dotyczy leków. Z przedstawionych recept (wystawionych przez lekarza w grudniu 2012r. i styczniu 2013r.) wynikało, że skarżący zażywa je stale, ponieważ nazwy leków się powtarzają. Są więc to wydatki stałe w danym okresie i skarżący winien przewidzieć odpowiednią kwotę na ich wykupienie w comiesięcznych dochodach. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż sytuacja skarżącego nie może zostać zakwalifikowana do kategorii szczególnych w rozumieniu przepisu art. 41 u.p.s. Nie spowodowało jej bowiem żadne zdarzenie niecodzienne czy nadzwyczajne. Ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zostały dokonane w oparciu o prawidłową analizę zebranego materiału dowodowego, przy czym należy zaznaczyć, że nie było nieprawidłowe połączenie obu opisanych wyżej wniosków skarżącego do łącznego rozpatrzenia. Uwzględnione zostały istotne okoliczności sprawy, a więc zostały przeprowadzone ustalenia w zakresie tego, czy wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie zasiłku celowego specjalnego określonego w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Z tego względu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i należało ją oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.