IV SA/Po 504/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 października 2023 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2023 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta O. z dnia 27 kwietnia 2023 roku nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy O., decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 roku nr [...], po rozpoznaniu wniosku D. W., odmówił przyznania refundacji podatku VAT za dostarczone paliwo gazowe w 2023 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczenia, lecz z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, złożonej w dniu 25 lutego 2022 roku oraz w dniu 22 lipca 2022 roku wynika, że budynek mieszkalny ma zainstalowane źródło ciepła - kocioł na paliwo stałe o funkcji centralnego ogrzewania oraz ciepłej wody użytkowej, a także kocioł gazowy, który nie pełni funkcji centralnego ogrzewania. D. W. skorzystała z prawa do złożenia odwołania. Strona podniosła, że w 2022 roku dokonała wymiany kotła centralnego ogrzewania na kocioł gazowy i nie składała wniosku o dodatek węglowy, gdyż jej dom w okresie jesienno-zimowo-wiosennym był ogrzewany na kocioł gazowy. Przez nieuwagę składając w dniu 22 lipca 2022 roku ponowną deklarację do CEEB nie zaznaczyła funkcji centralnego ogrzewania przy kotle gazowym. Pracownik urzędu nie zwrócił jej uwagi, że ta funkcja nie została zaznaczona. W dniu 8 maja 2023 roku dokonała korekty deklaracji CEEB. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia 20 czerwca 2023 roku nr [...] (zapis uwzględniający odręcznie naniesione uzupełnienie), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ocenę, że została spełniona przesłanka kryterium dochodowego. Uznał jednak, że akta sprawy wskazują, iż w dniu 25 lutego 2022 roku złożona została deklaracja CEEB, w której jako źródło ogrzewania wskazano kocioł na paliwo stałe o funkcji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej. Brak jest potwierdzenia, aby kocioł gazowy pełnił funkcję centralnego ogrzewania. Organ przyjął, że kocioł gazowy nie jest głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego. D. W. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O.. Strona zażądała ponadto przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. umowy z dnia 2 sierpnia 2022 roku na okoliczność zawarcia przez właściciela nieruchomości (skarżącą) umowy o udzielenie dotacji celowej z budżetu gminy na dofinansowanie wymiany systemów ogrzewania węglowego na ekologiczne źródła ciepła, protokołu z dnia 15 listopada 2022 roku z oględzin budynku na okoliczność dokonania wymiany źródła ciepła opalanego węglem na źródło ciepła w postaci kotła gazowego, co zostało wykonane zgodnie z umową zawartą z Gminą i Miastem O. , a także deklaracji dotyczącej źródeł spalania paliw na okoliczność zgłoszenia kotła gazowego jako źródła centralnego ogrzewania w zamieszkiwanym budynku. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że już w drugiej połowie 2022 roku wymieniła kocioł na paliwa stałe na kocioł gazowy, który od tego czasu jest jedynym źródłem centralnego ogrzewania oraz ciepłej wody użytkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2022 roku o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz. U. z 2022. poz. 2687 z późn. zm.; dalej w skrócie "ustawa"). Powołana ustawa reguluje zasady i tryb przyznawania i wypłacania refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2023 rok. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1-2 tej ustawy w przypadku gdy odbiorca paliw gazowych w gospodarstwie domowym, o którym mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo energetyczne: 1) wykorzystuje jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego urządzenia grzewcze zasilane paliwami gazowymi, o których mowa w art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo energetyczne, wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia wejścia w życie ustawy, albo po tym dniu - w przypadku głównego źródła ogrzewania wpisanego lub zgłoszonego po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy; 2) jest osobą w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140) nie przekracza kwoty 2100 zł, lub osobą w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę - przysługuje mu refundacja kwoty odpowiadającej podatkowi VAT wynikającej z opłaconej faktury i informacji, o których mowa w art. 18a, dokumentujących dostarczenie paliw gazowych od dnia 1 stycznia 2023 roku do dnia 31 grudnia 2023 roku do tego odbiorcy paliw gazowych, zwana dalej "refundacją podatku VAT". Wniosek o refundację podatku VAT składa się na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek, nie później niż do dnia 29 lutego 2024 roku, lub w terminie 30 dni od dnia otrzymania faktury dokumentującej dostarczenie paliw gazowych (art. 19 ust. 1-2 powołanej ustawy). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 20 ust. 2 powołanej ustawy). Przy czym weryfikacja zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków oraz wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu, dokonuje się jednorazowo przy złożeniu pierwszego wniosku o refundację podatku VAT (art. 20 ust. 4 pkt 1-2 ustawy). Przyznanie refundacji podatku VAT nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania refundacji podatku VAT, uchylenie lub zmiana wysokości refundacji podatku VAT oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranej refundacji podatku VAT wymagają wydania decyzji (art. 20 ust. 5 ustawy). W sprawach refundacji podatku VAT nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 21 ust. 3 ustawy). Analiza uzasadnienia wydanych decyzji uzasadnia stanowisko, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro ustawodawca uznał, że odmowa przyznania refundacji podatku VAT wymaga działania w formie decyzji administracyjnej, to tym samym zaktualizował ustanowiony w art. 21 ust. 3 ustawy nakaz bezpośredniego stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej w skrócie "K.p.a."). Przyjmuje się, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 104). Przypomnieć należy, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, co poprzedza postępowanie prowadzone przed tymi organami w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 104 § 1 w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a.). Dostrzegać zatem należy, że decyzja administracyjna, jako jednostronna czynność prawna organu administracji publicznej ma być wynikiem realizacji obowiązków procesowych, do których należą miedzy innymi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mające na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), a także wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Ustalenia faktyczne mają być wynikiem oceny przeprowadzonej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 107 § 3 w związku z art. 80 K.p.a.). Przy czym fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, lecz wystarczające jest ich zakomunikowanie stronie ( art. 77 § 4 K.p.a.). Analiza dokumentów załączonych do skargi doprowadziła Sąd do przekonania, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z ewidentnym naruszeniem powołanych powyżej reguł procesowych właściwych dla załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji, co poprzedza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organy obu instancji w sposób nieuprawniony ograniczyły zakres postępowania wyjaśniającego do weryfikacji deklaracja złożonej do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) oraz weryfikacji wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu w gospodarstwie domowym. Tymczasem taki zakres "wyjaśnienia sprawy" dotyczącej refundacji podatku VAT wiązać należy z przypadkiem uwzględnienia wniosku. Do przyznania refundacji podatku VAT nie jest wymagane wydanie decyzji, lecz wójt, burmistrz lub prezydent miasta przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu refundacji. Stąd w przypadku przyznania refundacji podatku VAT dla załatwienia sprawy administracyjnej wystarczająca jest tylko weryfikacja wniosku obwarowana odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych oświadczeń (art. 20 ust. 6 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy). Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów jak też okoliczności tej sprawy prowadzą do wniosku, że organy podejmujące rozstrzygnięcie oparły się o błędnie wypełnioną przez skarżącą deklarację złożoną do CEEB. Burmistrz Miasta i Gminy O. pominął okoliczności znane mu z urzędu, a wynikające z umowy o udzielenie dotacji celowej z budżetu gminy na dofinansowanie wymiany systemów ogrzewania węglowego na ekologiczne źródła ciepła oraz protokołu z dnia 15 listopada 2022 roku z oględzin budynku na okoliczność dokonania wymiany źródła ciepła opalanego węglem na źródło ciepła w postaci kotła gazowego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało wyjaśnienia sprawy w zakresie podnoszonym w odwołaniu oraz pomięło korektę deklaracji złożoną do CEEB w dniu 8 maja 2023 roku. W tym stanie rzeczy uznać należało, że obie kwestionowane skargą decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 18 pkt 1, art. 20 ust. 5 zdanie drugie oraz art. 21 ust. 3 ustawy o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku gazu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa oraz wydać rozstrzygnięcie o treści usprawiedliwionej wynikami przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, które poprzedza załatwienie sprawy w formie decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.