IV SA/Po 505/21

Dnia 13 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 roku sprawy ze sprzeciwu D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 roku nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. S. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy K. , działając na wniosek D. S., po kolejnym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] października 2019 roku (nr [...]), ponownie określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Budowa [...])", zlokalizowanego na działkach nr [...] w obrębie geodezyjnym: P. , gm. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na skutek odwołania M. B., decyzją z dnia [...] marca 2021 roku (nr [...]), na podstawie art. 138 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do rozpoznania Wójtowi Gminy K. . Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor przedstawił dwa warianty realizacji przedsięwzięcia, wariant proponowany do realizacji przez wnioskodawcę (str. 26 Raportu) oraz wariant alternatywny (str. 27 Raportu). Wariant proponowany do realizacji został wskazany także jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Taka sytuacja w ocenie organu odwoławczego powoduje, że jeden z trzech ustawowo wymaganych wariantów realizacji przedsięwzięcia jest traktowany marginalnie, warianty powinny się różnić pod względem sposobu w jakim przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi. Organ zaznaczył ponadto, że przedstawione w raporcie warianty realizacji przedsięwzięcia nie mogą dotyczyć innych zamierzeń inwestycyjnych niż planowana do realizacji "Budowa [...])". Organ odwoławczy uznał ponadto, że zapisy decyzji organu I instancji odnośnie wód opadowych i roztopowych nie są precyzyjne i jednoznaczne. W ocenie organu stwierdzenie, że "wody roztopowe i opadowe pochodzące z połaci dachów i terenów utwardzonych należy odprowadzić w sposób zorganizowany do gruntu w granicach nieruchomości będącej we władaniu wnioskodawcy bez powodowania szkód na gruntach sąsiednich" kłóci się z zastrzeżeniem, że wody te mają być "odprowadzane powierzchniowo", a to z uwagi na podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące topografii terenu sąsiadującego z terenem inwestycji. Organ odwoławczy uznał, że wskazane powyżej uchybienia przepisom ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko mogą prowadzić do ustalenia innych warunków realizacji przedsięwzięcia. Organ I instancji nie dopełnił obowiązków w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być poprzedzone uzupełnieniem raportu, uzyskaniem wymaganych uzgodnień oraz przeprowadzeniem analizy i oceny raportu. Dokonanie takich ustaleń w trybie art. 136 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy K. wyjaśnił w jaki sposób zostały wzięte po uwagę i uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. D. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego. Storna zażądała uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona podniosła, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 §2 oraz art. 7 i art. 77 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 37 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie strony nie ziściły się przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wadliwie przyjął, że przedłożony raport oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymogów ustawowych, co do liczby i opisu wariantów realizacji przedsięwzięcia. Raport wraz z jego uzupełnieniem zwiera wariant proponowany przez wnioskodawcę, wariant alternatywny oraz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska, zbieżny z propozycją inwestora przewidzianą do realizacji, a polegającą na budowie obory i hodowli bydła opasowego do 68 DJP, na ściółce głębokiej, bez uwięzi. Organ I instancji uwzględnił uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, co zostało opisane na str. 7 decyzji Wójta Gminy K. . Zdaniem wnoszącego sprzeciw organ odwoławczy nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy nie zostały ustalone lub uwzględnione fakty i okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W kwestii odprowadzania wód opadowych organ odwoławczy ograniczył się do zacytowania zapisów decyzji organu I instancji. Nie dokonał ich analizy w zakresie wymogów stawianych przepisami prawa. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne. Organ odwoławczy wskazuje, że kwestionowanie treści raportu powinno polegać na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem ustawy, a nadto winno być poparte ekspertyzą, czy kontrraportem (str. 7 akapit 2 uzasadnienia skarżonej decyzji). Takiej oceny raportu skarżony organ jednak nie przeprowadził. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i stwierdziło brak podstaw do zastosowania art. 64c §5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021, poz. 137). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze. zm.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł od przekonania, że sprzeciw ma usprawiedliwione podstawy. Rozpoznanie sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym, co do zasady powinno prowadzić do ponownego merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skoro kwestia sporna sprowadza się do tego, czy decyzja Wójta Gminy K. została wydana przy braku ustalenia okoliczności niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, to w takim przypadku właściwa norma prawa materialnego stanowi jedno z kryteriów oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 138 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (A. Kabat w: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2019, art. 64e). Zakwestionowana sprzeciwem decyzja został wydana na gruncie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2021, poz. 247). Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 powołanej powyżej ustawy oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Zdaniem Sądu eksponowana w uzasadnieniu skarżonej decyzji ocena, że "w raporcie zostały przedstawione dwa zamiast trzech wariantów realizacji planowanego przedsięwzięcia" ma charakter jedynie formalny. Wskazana ocena zasadza się na twierdzeniu o wskazaniu niezgodnej z prawem liczby możliwych do realizacji wariantów planowanego przedsięwzięcia (dwóch zamiast trzech), albowiem wariant zaproponowanych do realizacji przez skarżącego jest tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Wskazane powyżej okoliczności nie stanową o naruszeniu przepisów prawa, które należy postrzegać jako istotne braki raportu, czyli takie, które przesądzają o konieczności jego uzupełnienia, w tym przesądzają o konieczność ponowienia procedur uzgodnieniowych. Materialnoprawny celem wymogów dotyczących wskazania wariantów realizacji przedsięwzięcia oraz przedstawienia ich opisu i analizy jest stworzenie organowi administracji publicznej możliwości wyboru pomiędzy wariantem proponowanym do realizacji, a wariantem alternatywny. Realizacja wskazanego powyżej celu jest niewątpliwie niemożliwa, gdy w raporcie oddziaływania na środowisko nie został wskazany wariant alternatywny, a jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska wskazany został wariant zaproponowanym przez inwestora do realizacji. W takiej sytuacji możliwość alternatywnego wyboru wariantu przestaje istnieć (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 roku o sygn. akt III OSK 269/21 LEX nr 3165763). Możliwość rozważania prewencyjnego ograniczenia potencjalnych negatywnych sutków danego przedsięwzięcia na środowisko w danym wariancie jest natomiast otwarta w sytuacji, gdy w raporcie oddziaływania na środowisko zostaje wskazany wariant alternatywny, a jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska wskazany zostaje wariant zaproponowanym przez inwestora do realizacji. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku wymaganej liczby wariantów wsparte, jedynie formalną oceną o braku wymaganej liczby wariantów planowanego przedsięwzięcia, jest niewystarczające dla stwierdzenia konieczności uzupełnienia raportu i ponowienia procedur uzgodnieniowych. W tym zakresie wyjaśnić należy, że powołanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji liczne wypowiedzi sądów administracyjnych sformułowane przy okazji rozpoznawania innych spraw sądowoadministracyjnych w żadnym zakresie nie zostały odniesione do okoliczności sprawy rozpoznawanej przez skarżony organ w postępowaniu odwoławczym. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie zawiera argumentacji, która pozwala na przyjęcie stanowiska, że skarżony organ w oparciu o wnioski z analizy raportu i dokumentów przedłożonych w celu jego uzupełniania stwierdził braki w materiale dowodowym, które niemożliwym czynią przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia w kontekście możliwości odniesienia takiej oceny do racjonalnego alternatywnego wariantu planowanego przedsięwzięcia. Skarżony organ pominął wyroki sądów administracyjnych, które uznają, że taka sytuacja jak w kontrolowanej sprawie nie przesądza o istotnym naruszeniu regulacji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednocześnie organ odwoławczy w żadnym zakresie nie wyjaśnił dlaczego jedynie tożsamość wariantu najkorzystniejszego dla środowiska z wariantem zaproponowanym do realizacji uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. Z powyższych względów przyjąć należało, że formalna ocena o braku trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia nie stanowi o tym, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwiał merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie wykazał, że raport nie zawiera racjonalnego alternatywnego wariantu realizacji planowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie bark jest podstaw do formułowania stanowiska, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją tzw. "wariantu zerowego". W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko autora sprzeciwu, że powołana w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji ocena dotycząca naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie stanowi o brakach raportu, które rodzą konieczności ponowienia procedur uzgodnieniowych. Odnosząc się do kolejnych uchybień sygnalizowanych w treści uzasadnienie skarżonej decyzji Sąd ujawnił, że uzasadnienie decyzji Wójta Gminy K. zawiera opis planowanego do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, a także otoczenia planowanej inwestycji. Organ wskazał, że na działkach o łącznej powierzchni [...] ha aktualnie prowadzona jest hodowla bydła opasowego w czterech budynkach. Łączna powierzchnia tych budynków to [...] mkw. z maksymalną obsadą zwierząt [...]. Planowana inwestycja polega na budowie piątego budynku o powierzchni hodowlanej [...] mkw., w którym będzie prowadzony chów [...] sztuk bydła opasowego ([...]). Organ I instancji wyraźnie wskazał, że powierzchnia hodowlana projektowanego do pobudowania budynku umożliwia obsadę zwierząt ([...] sztuk, tj. [...]) większą niż obsada wskazana/planowana przez wnioskodawcę ([...] sztuk, tj. [...]). Organ I instancji stwierdził jednocześnie, że w raporcie przeprowadzono analizę odziaływania na środowisko dla maksymalnej obsady gospodarstwa ([...]) w celu wykazania, że nawet przy maksymalnej obsadzie zwierząt w piątym budynku inwentarskim przedsięwzięcie nie przekroczy standardów środowiskowych. Dostrzegając, że inwestor deklaruje obsadę projektowanego budynku na poziomie [...] sztuk bydła opasowego w pkt 3 lit. a sentencji decyzji Wójta Gminy K. określone zostały, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, wymagania dotyczące ochrony środowiska dla obory o powierzchni hodowlanej nie większej niż [...] mkw., w której można prowadzić chów bydła powyżej 1 roku w maksymalnej obsadzie nie większej niż [...] sztuki, tj. [...]. Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania, że organ pierwszej instancji ocenił planowane zamierzenie inwestycyjne w odniesieniu do maksymalnej możliwej obsady zwierząt planowanego do zrealizowania budynku inwentarskiego. Konstatacja organu odwoławczego, że przedstawione w raporcie warianty realizacji przedsięwzięcia dotyczą innego zamierzenia niż planowana do realizacji inwestycja, w żadnym zakresie nie została odniesiona do przesłanki wydania decyzji przez Wójta Gminy K. z naruszeniem prawa procesowego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w jaki sposób przyjęta ocena przekłada się na konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W kwestii odprowadzania "wód roztopowych i opadowych pochodzących z połaci dachów i terenów utwardzonych", Sąd uznał, że jedynie "niejasności" w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nawet w kontekście treści art. 37 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie stanowią o tym, iż decyzja Wójta Gminy K. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że w sprawie przeprowadzona została wizja lokalna terenu planowanej inwestycji. Nałożony na inwestora obowiązek (pkt 2 lit. l sentencji decyzji Wójta Gminy K. ) w postaci nakazu "odprowadzania wód opadowych i roztopowych powierzchniowo w grunt w granicach nieruchomości inwestora" w ocenie Sądu niewątpliwie stanowi o rozpoznaniu uwag i wniosków zgłaszanych przez wnoszącego odwołanie na etapie udziału społeczeństwa w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W ten sposób zarzuty odwołania dotyczą raczej braku przestrzegania przez inwestora ustalonych warunków realizacji planowanej inwestycji lub wynikają z obaw o stan urządzeń melioracyjnych. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jakie dowody należy przeprowadzić oraz jakie okoliczności ustalić, których brak uniemożliwia rozpatrzenie sprawy w aspekcie ochrony interesów wnoszącego odwołanie. Jednocześnie organ odwoławczy sam dostrzega, że inwestor może realizować przedsięwzięcie na warunkach określonych decyzją środowiskową. Realizacja zobowiązań ustalonych w decyzji środowiskowej nie wymaga składania przez inwestora dodatkowych zobowiązań. Z powyższych względów Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało przesłanek warunkujących skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie wykazał, aby sformułowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji wątpliwości dotyczące cech zamierzonej inwestycji, zakresu postępowań uzgodnieniowych, czy oceny zasadności zarzutów odwołania, był tego rodzaju, że merytoryczne załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym było niemożliwe z wykorzystaniem możliwości aktualnych w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151a §1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265).