IV SA/Po 506/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania /-/B.Popowska /-/G.Radzicka /-/E.Makosz-Frymus Prezydent Miasta [...] po uprzednim wznowieniu postępowania decyzją z dnia[...] .10.2008 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia[...] .11.2007 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, składających się z dwóch segmentów każdy; segmenty połączone garażami podziemnymi, na działkach [...] bez możliwości ogrodzenia – teren otwarty, położonych w [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na wniosek [...] dnia[...] 11.2007 r. została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy, o której mowa wyżej. Następnie w dniu[...] 02.2008 r. została wydana decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a następnie decyzją z dnia [...] 03.2008 r. – decyzja – pozwolenie na budowę została przeniesiona na [...] zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr 156 poz. 1118 ze zm.) Wnioskami: z dnia[...] .07.2008 r. M. F. i z [...] .08.2008 r. K. F. współwłaściciele działki nr [...] przylegającej do działek, na których prowadzona była inwestycja o numerach [...] i [...] - wnieśli o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wskazując jednocześnie, że zarówno działki inwestora jak i ich działkę nr [...] obejmuje plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "Południowo – Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu – obszar D, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Poznania nr XXX/282/V/2008 z dnia 15 stycznia 2008 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 40/2008 z dnia 26 marca 2008 r. poz. 823 i obowiązującą po upływie 30 dni od opublikowania tj. od 26 kwietnia 2008 r. Organ dalej stwierdził, że w dniu wydania decyzji nr [...] o warunkach zabudowy działki [...] i [...] nie były objęte miejscowym planem, stąd potrzeba wydania przedmiotowej decyzji, która zdaniem organu była prawidłowa i mimo jej kontroli w postępowaniu wznowieniowym nie powinna ulec zmianie. Odwołanie od decyzji złożyli M. F. i K. F. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż w ich ocenie organ architektoniczno – budowlany po wznowieniu postępowania z uwagi na obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego winien uchylić decyzję o warunkach zabudowy i postępowanie umorzyć. W wyniku rozpoznania odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia[...] 04.2009 r. nr [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości - uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia[...] .11.2007 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy z wniosku [...] i umorzyło postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone w terminie, czemu nie przeczy organ I instancji, jak również przyznaje, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, co stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dalej organ stwierdził, że istnienie podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzone po wznowieniu postępowania, prowadzi do sytuacji, w której przyjmuje się, że decyzja nie została wydana. Postępowanie jest zatem kontynuowane, a nowa decyzja winna odnosić się do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Odstąpienie od uchylenia decyzji dotychczasowej w takim przypadku jest możliwe tylko w przypadku, gdy: 1. od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 Kpa), 2. jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 Kpa). W rozpatrywanej sprawie wymienione wyżej przesłanki pozwalające na odstąpienie od uchylenia decyzji dotychczasowej nie wystąpiły. Konieczność uchylenia decyzji z[...] 11.2007 r. powoduje, że nowa decyzja o warunkach zabudowy musiałaby zostać wydana po uchwaleniu planu miejscowego, obejmującego teren wskazany we wniosku o wydanie decyzji. Stwierdzenie to podnoszą odwołujący; potwierdza je również organ I instancji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe pod warunkiem, że dla terenu objętego wnioskiem nie ma obowiązującego planu miejscowego. Uchwalenie planu w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy powoduje, że postępowanie to staje się bezprzedmiotowe i jako takie – zgodnie z art. 105 § 1 Kpa – podlega umorzeniu. Organ odwoławczy stwierdził również, że uchylona decyzja o warunkach zabudowy budzi jego zastrzeżenia co do rodzaju budowy, prawidłowości analizy, a także sprzeczności decyzji z projektem planu miejscowego. Skargę na powyższą decyzję złożył P. N. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] zarzucając naruszenie przez organ odwoławczy: - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i art. 149 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do wznowienia postępowania w sytuacji, kiedy organ I instancji stwierdził, że nie istniały podstawy do wznowienia postępowania, a także brak orzeczenia co do istoty sprawy - art. 148 § 2 Kpa, 149 § 3 Kpa i 151 Kpa poprzez brak ustaleń co do faktu czy wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone z zachowaniem ustawowego terminu, a także czy składający wniosek o wznowienie bez swej winy nie brali udziału w sprawie - naruszenie art. 150 § 2 Kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa i 139 Kpa poprzez prowadzenie postępowania przez organ niewłaściwy - naruszenie art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, 146 § 2 Kpa, 151 Kpa, art. 16 § 1 Kpa i art. 8 Kpa poprzez wyrażenie stanowiska, że nawet zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oznacza automatycznie konieczność uchylenia decyzji, a także przyjęcie, że po wznowieniu postępowania organ winien przyjąć stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji po wznowieniu postępowania. Z powyżej wskazanych powodów skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) kognicji sądu administracyjnego została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że w przedmiotowej sprawie jako organ pierwszej instancji orzekał organ niewłaściwy. Zgodnie z art. 150 § 1 Kpa organem administracji publicznej właściwym w sprawach o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Natomiast § 2 art. 150 Kpa wskazuje, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tego powodu, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to co do zasady organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 1 Kpa będzie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Natomiast organ wyższego stopnia tylko wtedy, gdy organ, który wydał decyzję ostateczną, w sposób zamierzony uniemożliwił stronie udział w postępowaniu. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowym postępowaniu. Stąd nie można podzielić zarzutu skarżącego, że Prezydent Miasta [...] nie był właściwym do prowadzenia postępowania wznowieniowego w sprawie. Należy jedynie ubocznie wskazać, że wniosek o warunki zabudowy złożono [...] września 2005 r., a decyzję wydano [...] listopada 2007 r. W międzyczasie Sąd Rejonowy w [...] zawiadomieniem z dnia [...] 08.2007 r. [...] powiadomił Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] o zmianie właściciela, którą to zmianę uwidoczniono w rejestrach [...] 10.2007 r. (vide: k. 201 i 205 akt administracyjnych). Natomiast trafny jest zarzut skargi, że organy administracji publicznej nie rozważyły w sposób należyty, czy wnioski o wznowienie postępowania wpłynęły w terminie jednomiesięcznym, o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa. Organ pierwszej instancji poprzestał na bezkrytycznym przyjęciu oświadczeń wnioskodawców M. i K. F., natomiast organ odwoławczy w ogóle tej kwestii nie badał, poprzestając na stwierdzeniu, że to organ I instancji stwierdził, że wnioski wpłynęły w terminie. "Pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji. Jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie." (vide: wyrok II SA/Bk 84/08 Lex nr 499765) W przedmiotowej sprawie z wniosku M. F. z [...] maja 2008 r. wynika wręcz wprost, że (k. 186 akt administracyjnych) wiedzę o decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...] posiadał już tego dnia. Biorąc pod uwagę, że wnioskodawcy byli zainteresowani uzyskaniem również dla działek, których byli właścicielami, decyzji o warunkach zabudowy, ich twierdzenia o terminach dowiedzenia się o uzyskaniu przez inwestora pozytywnej decyzji, w sytuacji, kiedy oni takiej decyzji nie uzyskali, jest niewiarygodne. O zaangażowaniu wnioskodawców świadczy również treść uchwały nr XXX/282/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "Południowo – Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu – obszar D, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 marca 2008 r. (Wlkp. 2008 nr 40 poz. 823) w szczególności załącznika nr 2 do uchwały, stanowiącego "Rozstrzygnięcie Rady Miasta Poznania o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "Południowo – Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu – obszar D. Z załącznika tego wynika wprost, że uwagi do planu zgłaszali zarówno K. F., M. F. jak i poprzedni inwestor [...] przy czym ten ostatni wskazywał w uwagach na możliwość budowy na działkach [...] i[...], a więc działkach przylegających do działki wnioskodawców o nr [...]. Jak wynika z metryki aktu: dnia [...] 03.2008 r. uchwała została opublikowana, a weszła w życie 26.04.2008 r., stąd niewiarygodnym jest, aby wnioskodawcy nie mieli wiedzy, że odnośnie działek sąsiednich toczyło się postępowanie. (vide: k. 313 - 320 akt sądowych). Również nie wzięto pod uwagę, że dnia [...] 05.2008 r. złożono do organu zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych. Ponieważ wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia przez stronę terminu do złożenia wniosku, stanowi rażące naruszenie prawa, obowiązkiem organu prowadzącego to nadzwyczajne postępowanie jest skrupulatne zbadanie kwestii zachowania terminu, a od badania zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie nie jest w żadnym stopniu zwolniony organ drugiej instancji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił wywodów organu odwoławczego co do podstaw uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 11.2007 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy z wniosku [...] i umorzenia postępowania w tym zakresie, i to z tego powodu, że w dacie wydawania decyzji obowiązywał już plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "Południowo – Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu – obszar D. Jakkolwiek kwestią budzącą wątpliwości jest to, wedle jakich przepisów prawa materialnego organ rozstrzyga sprawę po wznowieniu postępowania, to pogląd, że stosuje się przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji po wznowieniu postępowania nie może być stosowany automatycznie bez rozważenia wszystkich aspektów sprawy. Jest bowiem niespornym, że w dacie wydawania decyzji dnia [...] 11.2007 r. nr [...] plan zagospodarowania nie obowiązywał. Plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "Południowo – Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu – obszar D zaczął obowiązywać od dnia 26 kwietnia 2008 r. Przed tą datą – bo [...] lutego 2008 r. wydano decyzję nr [...] dla[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę, a następnie [...].03.2008 r. wydano decyzję o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. (k. 249 – 251 akt administracyjnych). W świetle powyższych faktów, zdaniem Sądu rozstrzygającego sprawę, kontrola decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym powinna odbywać się w stanie faktycznym i prawnym takim, jaki miał miejsce w dacie wydawania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, gdyż tylko wówczas można sprawdzić prawidłowość takiej decyzji. Jest bowiem niespornym, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.) Przyjęcie przez organ, że postępowanie wobec uchwalenia planu staje się bezprzedmiotowe, powoduje, że organ uchyla się od kontroli merytorycznej decyzji i narusza zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Kłóci się też z uregulowaniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidzianym w art. 65 ust. 2, który nie pozwala na wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na skutek uchwalenia planu miejscowego – jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Decyzja organu II instancji zupełnie nie zawiera uzasadnienia, które w sposób merytoryczny odnosiłoby się d rozstrzygnięcia w pkt 1 decyzji z dnia[...] .04.2009 r. Nie ulega wątpliwości, że decyzja pierwszoinstancyjna w sposób wadliwy wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 151 § 1 Kpa. W oparciu o ten przytoczony przepis organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 Kpa. Jest oczywistym, że art. 151 § 1 Kpa nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia, skoro organy ustaliły, że wnioskodawcy M. F. i K. F., a także pozostali współwłaściciele działki nr [...] mieli przymiot strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Należy podkreślić, że w swej istocie uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej odnosi się do sytuacji przewidzianej w art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kpa, a więc takiej, kiedy organ stwierdza, że we wznowionym postępowaniu może zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji zbędnie po wznowieniu postępowania poszukiwał winy wnioskodawców w tym, że nie brali udziału w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w sposób jednoznaczny tej winy nie udowodnił, a w takiej sytuacji należało wyłącznie rozważyć, czy stwierdzone uchybienie proceduralne uzasadnia uchylenie decyzji czy też pozostawienie jej w obrocie przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji administracyjnej i oceny skutków, jakie ta decyzja wywołała. Wreszcie zupełnie chybione są zastrzeżenia organu II instancji, a dotyczące kwestii, iż decyzja z dnia [...].11.2007 r. o warunkach zabudowy nie brała pod uwagę projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy toczyło się od września 2005 r. Pierwotna odmowna decyzja z[...] .11.2005 r. została uchylona, a organ drugiej instancji wskazał wyraźnie, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania nie mogą stać na przeszkodzie wydaniu pozytywnej decyzji. W międzyczasie postępowanie było zawieszone w związku z opracowywaniem planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd jakiekolwiek uwagi, że jednak decyzja winna uwzględniać projekt planu w sytuacji, kiedy decyzję wydano[...].11.2007 r., a plan wszedł w życie pod koniec kwietnia 2009 r., nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. W powyżej przedstawionym stanie sprawy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa, a następnie, w przypadku stwierdzenia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, przeprowadzić postępowanie przy uwzględnieniu, iż przy rozstrzyganiu sprawy kontrola decyzji ostatecznej powinna odbywać się w stanie faktycznym i stanie prawnym takim, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym i to z zachowaniem zasad ogólnych Kpa, w tym również z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 10 Kpa, której w prowadzonym dotychczas postępowaniu nie przestrzegano. Organ odwoławczy winien rozważyć, czy uchybienia organu I instancji mogą być naprawione w ramach art. 138 §1 pkt 2 Kpa, czy też należy skorzystać z art. 138 § 2 Kpa. Należy zaznaczyć, że u podstaw uchylenia przez Sąd wyłącznie decyzji II instancji legły uregulowania 134 § 2 P.p.s.a. Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i e, art. 152, art. 200 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Na koszty zasądzone na rzecz skarżącego składają się koszty wpisu oraz koszty zastępstwa procesowego. /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ E. Makosz – Frymus ja