IV SA/Po 511/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr po rozpatrzeniu odwołania R. T., od decyzji Wójta Gminy S. Nr [...], znak [...], z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 314.323,68 zł za usunięcie bez zezwolenia 19 szt. drzew gatunku sosna pospolita z terenu działki nr [...]w obrębie miejscowości R. W., stanowiącej własność M. A., a będącej w użytkowaniu R. T., a także w sprawie zobowiązania R. T. do uiszczenia w/w kary, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 i ust. 6 pkt 4, art. 85 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2, a także art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880, ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości nałożonej kary pieniężnej za usunięcie drzew i wymierzył R. T. administracyjną karę pieniężną w wysokości 295.632,12 zł za usunięcie bez zezwolenia 19 szt. drzew gatunku sosna pospolita rosnących na terenie działki nr [...]w obrębie miejscowości R. W., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2012 r. wymierzono R.T. administracyjną karę pieniężną w wysokości 314.323,68 zł za usunięcie bez zezwolenia 19 szt. drzew gatunku sosna pospolita, rosnących na terenie działki nr [...], w obrębie R. W. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wójt Gminy S. zawiadomiony został, iż w sierpniu 2009 r., na terenie nieruchomości M. A., użytkowanej przez R. T. wystąpiła nielegalna wycinka drzew. Po wszczęciu postępowania wyjaśniającego, przeprowadzeniu oględzin nieruchomości oraz przesłuchaniu świadków organ ustalił, iż usunięte zostało 28 sosen będących w wieku powyżej 5 lat, a bezpośrednimi sprawcami tego zdarzenia byli J. S. i R. S., dokonujący wycinki na podstawie porozumienia zawartego z posiadaczem nieruchomości, tj. R. T. Dzięki poczynionym w toku postępowania ustaleniom organ I instancji przyjął, iż R. T., działając na prośbę J. i R. S., udzielił im zgody, by pozyskując drewno na opał, dokonali oni wycinki drzew rosnących na wskazanym obszarze działki. Organ zaznaczył przy tym, iż wbrew twierdzeniom R. T., zlecenie samodzielnej wycinki drzew nie obejmowało wskazania konkretnych okazów do usunięcia, ani nie precyzowało dokładnego zakresu pracy. R. T. wyrażając zgodę - jak twierdził - na usunięcie drzew jedynie w wieku do 5 lat, nie upewnił się nawet czy J. i R.S. potrafią samodzielnie zakwalifikować do wycinki te drzewa, których usunięcie nie wiąże się z koniecznością uzyskiwania zezwolenia. Powyższe ustalenia stanowiły dla organu podstawę do uznania, iż odpowiedzialność za nielegalną wycinkę ponosi R. T. i dlatego obciążył go sankcją administacyjną w postaci kary pieniężnej. Organ stanął tu na stanowisku, iż między dyspozycją usunięcia drzew, a nielegalnym działaniem bezpośrednich sprawców zaistniał związek przyczynowy polegający na godzeniu się posiadacza nieruchomości, na której one rosły z faktem ich nieuprawnionego usunięcia przez osoby działające za jego przyzwoleniem, a także świadome niezapobieżenie szkodom będącym konsekwencją zaistniałej wycinki. Wójt Gminy S. zaznaczył dodatkowo, że R. T., prowadząc działalność gospodarczą w zakresie eksploatacji kruszywa oraz planując realizację takiego przedsięwzięcia na obszarze działki nr [...], miał świadomość, że uzyskanie koncesji celem realizacji wydobycia będzie musiało wiązać się z kosztownym usunięciem drzew. Stąd wyrażenie przez niego zgody na niekontrolowaną wycinkę dokonaną przez J. i R. S., stanowić miało ułatwienie jego przyszłych zamiarów. Skutkiem powyższych ustaleń było nałożenie na R. T. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 314.323,68 zł i zobowiązanie go do jej uiszczenia w terminie 14 dni od uostatecznienia się decyzji. Pomimo, iż w toku postępowania organ stwierdził, iż dokonano wycinki 28 drzew będących w wieku powyżej 5 lat, to jednak sankcję pieniężną nałożył jedynie za 19 z nich, tj. tych, których wiek w chwili wycinki - zgodnie z aktualnie obowiązującymi uregulowaniami - przekraczał 10 lat. Wnioski wynikające ze swoich ustaleniach, w tym wiek usuniętych drzew i zasadność nałożenia kary za wycinkę 19 z nich, organ poparł opinią z Instytutu Badawczego Leśnictwa w S. S. Opinia ta stanowiła m.in. wypełnienie zalecenia nałożonego na organ mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r., która uchyliła wcześniejszą decyzję Wójta Gminy S., z dnia [...] lipca 2011 r. w tym samym przedmiocie oraz nakładała obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. Decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, w załączniku nr 1 zawierała również kalkulację kary pieniężnej nałożonej na R. T. W formie tabelarycznego zestawienia organ wskazał parametry odnoszące się do każdego z 19 usuniętych drzew (średnica pnia, jego obwód pomniejszony o 10%), a także -wynikające ze szczegółowych uregulowań prawnych - stawki opłat za 1 cm obwodu (obowiązujące w dacie wydania decyzji) oraz współczynniki różnicujące te stawki w zależności od obwodu pni. Na podstawie tych danych organ wyliczył jednostkowe opłaty za usunięcie każdego drzewa oraz wskazał trzykrotność tych opłat, a także sumę trzykrotności stanowiącą administracyjną karę pieniężną. Decyzję z dnia [...] września 2012 r. w całości zakwestionował odwołaniem R. T. Wnioskując o jej uchylenie oraz umorzenie prowadzonego postępowania podniósł, iż organ I instancji nie wyjaśnił sposobu ustalenia kary pieniężnej, a także to, iż do jej wyliczenia zastosował nieodpowiednie stawki opłat. Podważając także opinię D. M. w zakresie ustalenia wieku usuniętych drzew, zarzucił dodatkowo, iż organ nie dostarczył mu powołanej w decyzji opinii Instytutu Badawczego Leśnictwa w S. S. Odwołujący stwierdził ponadto, iż organ I instancji nie ustalił jednoznacznie czy sprawcą usunięcia wszystkich 28 drzew był J. S. czy też wycinka ta była następstwem działań innych osób, na co zwracał uwagę już wcześniej. R. T. zaznaczył także, iż wadliwością decyzji z dnia [...] września 2012 r. jest brak odniesienia się organu do faktu przekroczenia przez osoby dokonujące wycinki drzew zakresu udzielonego im upoważnienia. Powtórzył przy tym swoje wcześniejsze twierdzenie, iż jego zgoda dotyczyła wycinki drzew w wieku do 5 lat. W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja, z dnia [...] września 2012 r., w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych, była prawidłowa. Uchyleniu jednakże podlegała ta jej część, która odnosiła się do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W tym zakresie Kolegium zdecydowało orzec co do istoty, zobowiązując stronę do uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 295.632,12 zł. Dokonując weryfikacji prawidłowości zaskarżonej decyzji, Kolegium, co do meritum sprawy, nie znalazło podstaw, by nie zgodzić się z zapadłym rozstrzygnięciem Wójta Gminy S. Ustalenia poczynione w toku długotrwale prowadzonego postępowania wyjaśniającego, po uzupełnieniu wadliwości wytkniętych organowi I instancji w toku prowadzonych wcześniej postępowań odwoławczych (nr nr: [...];[...];[...] i [...]) spowodowało uznanie, iż wszelkie istotne okoliczności dotyczące wycinki drzew na działce nr [...], użytkowanej przez R. T. zostały wyjaśnione. Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że Wójt Gminy S. nie wyjaśnił dokładnie jak została ustalona kara pieniężna w wysokości 314.323,68 zł. W uzasadnieniu decyzji bowiem organ wskazał podstawę prawną uzasadniającą nałożenie takiej sankcji administracyjnej. W załączniku natomiast stanowiącym integralną część decyzji, zawarto wykaz wszystkich 19 drzew będących przedmiotem decyzji wraz z podaniem wielkości średnic ich pni oraz obwodów wyliczonych stosownie do art. 89 ust. 3 ustawy. Ponieważ w prowadzonym postępowaniu niemożliwe było - z racji braku kłód - ustalenie faktycznych obwodów pni na wysokości 130 cm, wielkość do wyliczenia kary pieniężnej ustalono poprzez przyjęcie najmniejszego promienia pnia (połowa długości średnicy) i pomniejszenie wyliczonego obwodu o 10 %. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło jednakże uwagę, iż rację ma odwołujący twierdząc, że organ I instancji do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej posłużył się niewłaściwymi stawkami opłat, tj. tymi które obowiązywały w dacie wydania decyzji (2012 r.) zamiast stawkami właściwymi w chwili zdarzenia będącego przesłanką uzasadniającą nałożenia kary (2009 r.). Organ wydając swoją decyzję przy obliczaniu kary pieniężnej zastosował stawki opłat zawarte w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2011 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2012 (M.P. Nr 95, poz. 963), gdzie w załączniku Nr 2 wskazano, iż stawka za 1 cm obwodu pnia sosny zwyczajnej, mierzonego na wysokości 130 cm wynosi 34,81 zł (pkt 2 tabeli). Zdaniem Kolegium fakt, iż przyczyną nałożenia sankcji administracyjnej było zdarzenie zaistniałe w 2009 r., uzasadniał zastosowanie stawek opłat dla obliczenia kary pieniężnej, właściwych dla tego okresu. Pogląd, by wysokość kary pieniężnej wymierzanej za usunięcie drzew bez zezwolenia lub ich zniszczenie powinna być ustalana według stawek kar obowiązujących w dacie nastąpienia deliktu administracyjnego, odpowiada jednej z głównych zasad postępowania administracyjnego (pogłębiania zaufania - art. 8 kpa), wedle której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zmiana bowiem kryteriów wymierzania kary w toku postępowania np. poprzez zastosowanie wyższych stawek opłat w dacie wydania decyzji w stosunku do chwili wszczęcia postępowania, nie jest dla strony korzystne i podważa jej zaufanie do organu Państwa (K. Gruszecki "Wysokość kar pieniężnych za niszczenie albo usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia", Casus nr 54/2009, s. 34-35). Organ I instancji prawidłowo więc winien posłużyć się stawkami zaczerpniętymi z obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (M.P. Nr 82, poz. 725) w którym postanowiono, iż jednostkowa stawka opłaty za 1 cm obwodu usuniętej sosny wynosi 32,74 zł. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, iż Wójt Gminy S. w swoich wcześniejszych decyzjach obejmujących ten sam przedmiot postępowania: z dnia [...] stycznia 2010 r., [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r. stosował już właściwą stawkę opłaty za 1 cm obwodu pnia usuniętego drzewa uznając, że istotny jest moment wycinki drzewa, a nie data wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Mając to na uwadze Kolegium wyliczyło wielkość należnej kary, korzystając z parametrów przyjętych w decyzji organu I instancji i w ten sposób administracyjna kara pieniężna, należna za usunięcie bez zezwolenia 19 sosen pospolitych wynosić winna 295.632,12 zł. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. T. domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zarzucając naruszenie prawa materialnego art.83 ust.1 i 6, art.85 ust.1 i art.88 ust.1 pkt 2 oraz art.89 ust.1 i 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy skarżący nie ponosi odpowiedzialności za wycinkę drzew, nadto naruszenie przepisów postępowania – art.7 w zw. z art.77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności dotyczących udzielonego upoważnienia J. S. na wycinkę drzew poniżej 5 lat, przyjęcie że skarżący godził się na wycinkę drzew starszych niż 5 letnie oraz dowolne przyjęcie, że J.S. i R. S. działali w przekonaniu, że skarżący dysponuje zezwoleniem na wycinkę drzew. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób powodujący ich uchylenie. Podstawę materialno-prawną do rozpoznania niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), które w art. 88 ust. 1 pkt 2 nakładają na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta obowiązek wymierzenia administracyjnej za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. Osobą odpowiedzialną za usunięcie drzewa bez zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, jako ten, który ma prawo i obowiązek wystąpić o zezwolenie. Z przepisu art. 83 ust. 1 i ust. 3 przywołanej powyżej ustawy wynika, że usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza karę pieniężną. Wypada podkreślić, że przedmiotową karę pieniężną wymierza się bez względu na przyczynę naruszenia wymagań ustawy o ochronie przyrody oraz niezależnie od tego czy podmiot dopuszczający się takiego deliktu administracyjnego miał świadomość istnienia obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa. Wyjątkowe sytuacje, w których zezwolenie na usunięcie drzewa nie jest wymagane zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 6 ustawy. Wśród nich ustawodawca nie wymienił drzew, chorych, zniszczonych czy obumarłych, co oznacza że również te drzewa podlegają ochronie i na ich usuniecie także potrzebne jest zezwolenie. Przepis art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w którym jest mowa m.in. o drzewach zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych (pkt 4), czy obumarłych i nie rokujących szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (pkt 9) stanowi jedynie, że w razie zaistnienia sytuacji w nim wymienionych nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, co nie zwalnia jednak od uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Jednak brak takiego zezwolenia powoduje wymierzenie kary pieniężnej. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia ma charakter podwójnie związany, tj. organ musi wymierzyć administracyjną karę pieniężną, a wysokość tej kary jest z góry określona stawkami. Wymieniony powyżej art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, na którym została oparta zaskarżona decyzja, bez wątpienia ma charakter represyjny. Nakazuje, bowiem w razie zaistnienia przesłanek ustawowych wymierzenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej w znacznej wysokości. Podkreślić jednocześnie trzeba, że kary za delikty administracyjne, a więc także wymieniona powyżej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia jest niezależna od winy sprawcy. Dlatego też organ ma obowiązek wymierzyć ją w ustawowej wysokości bez względu na motywy takiego działania, nawet gdyby były one uzasadnione społecznie. Osoba ukarana ma jedynie możliwość ubiegania się o rozłożenie wymierzonej kary na raty, zgodnie z art. 88 ust. 6 ustawy. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie usunięcia drzew bez zezwolenia zasadniczo wymaga przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie dowodowe przeprowadzane jest z urzędu. Niniejsza spraw czterokrotnie była rozpatrywana przez orany administracyjne, a decyzja I instancji czterokrotnie uchylana przez SKO. Decyzja będąca przedmiotem niniejszej kontroli jest piątą wydaną w tej sprawie. Należy zauważyć, że organ I instancji w toku sprawy "zlecił", a raczej zwrócił się z prośbą o sporządzenie opinii do Instytutu Badawczego Leśnictwa w S. S. w przedmiocie ustalenia wieku drzew usuniętych z działki nr [...]. Instytut w lipcu 2012r. wydał przedmiotową opinię. Należy zauważyć, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art.77 § 1 kpa), a gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art.84 § 1 kpa). Natomiast strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art.79 § 1 kpa). W ocenie Sądu opinia Instytutu nie stanowi ekspertyzy dendrologicznej. Zawiera ona jedynie wnioski w kwestiach budzących wątpliwości organu. W sprawie nie przeprowadzono zatem ekspertyzy dendrologicznej, nie powołano biegłego z zakresu ochrony przyrody, nie dokonano oględzin z udziałem biegłego, które to czynności winny być bezwzględnie przeprowadzone i to z udziałem stron. Osoby sporządzające opinie w sprawie nie udokumentowały posiadanych kwalifikacji związanych z wpisem na listę biegłych (wcześniejszą opinię w sprawie wydał pracownik gminy w Szydłowie). Dopiero w zasadzie wnioski opinii biegłego będą mogły stanowić podstawę wydania decyzji przez organ I instancji. Nadto nie budzi wątpliwości, iż odpowiedzialność za wycięcie drzew ponosi posiadacz- użytkownik działki, jednakże w ocenie Sądu nie można bezspornie stwierdzić, jakiego skarżący udzielił upoważnienia J. S. do wycięcia drzew (o ilu letnie drzewa chodziło), brak bowiem takiego upoważnienia na piśmie, ponadto nie potwierdzają tego świadkowie. W tym zakresie należy uzupełnić w ocenie Sądu postępowanie dowodowe. Bez wpływu natomiast na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje podnoszona przez skarżącego kwestia rzekomego występowania zjawisk kradzieży drewna spowodowanych niekontrolowaną wycinką drzew. A zatem dokonując weryfikacji prawidłowości zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu nie wszelkie istotne okoliczności dotyczące wycinki drzew na działce nr [...], użytkowanej przez R. T. zostały wyjaśnione. W ocenie Sądu organ ponownie po powołaniu biegłego, oględzinach i sporządzonej opinii dendrologicznej w sprawie ustali przedmiot wycinki, podmiot odpowiedzialny za to nielegalne działanie, a także bezpośrednich sprawców. Przy wyczerpująco określonych okolicznościach usunięcia drzew, wówczas zasadne będzie przyjęcie, iż odpowiedzialność za takie działanie ponosi jedynie posiadacz nieruchomości, z której drzewa usunięto, bo tylko on mógł skutecznie ubiegać się o zezwolenie na ich wycinkę. Ponadto organ w sposób wyczerpujący m.in. przesłuchując na tą okoliczność świadków i skarżącego winien ustalić, czy sprawcy wycinki przekroczyli zakres udzielonego im upoważnienia, bo posiadali zgodę na usunięcie jedynie drzew (samosiejek) w wieku do 5 lat, tj. takich na które w ówczesnym stanie prawnym nie było wymagane zezwolenie organu, czy też posiadali zgodę na usunięcie sosen bez względu na wiek. Mając powyższe okoliczności na uwadze i wobec faktu, iż postępowanie dowodowe w sprawie wymaga bardziej wyczerpującego i rzetelniejszego przeprowadzenia Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O pkt 2 wyroku orzeczono w myśl art.152 p.p.s.a.