IV SA/Po 511/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi A.S., D.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących A.S. i D.S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D.S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej "k.p.a." (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a") uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowie i rozbudowie budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w P. (działka o nr ewid. [...] ark. [...] obręb Ł.) i umorzył postępowanie organu I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] sierpnia 2016 r. A. S. i D. S. (zwani dalej również "Skarżącymi") złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie i rozbudowie budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w P. (działka o nr ewid. [...] ark. [...] obręb Ł.). Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. i D. S. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] lipca 2017 r. do organu wpłynęło pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z informacją o przeprowadzonych czynnościach kontrolnych na nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W piśmie tym wskazano, że wykonane roboty przeprowadzone w budynku dotyczą bieżącej konserwacji i "pomieszczenie garażu nie zmieniło swojej dotychczasowej funkcji, wobec czego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Dalej wskazano, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. zobowiązano inwestora do usunięcia nieprawidłowości i zostały one uzupełnione w dniu [...] września 2017 r. Jak wyjaśniono, inwestor przedłożył zgodę projektanta osiedla architekta R. G. na wykonanie planowanych robót z uzasadnieniem, że doprowadzi to do podniesienia standardu architektonicznego i użytkowego. W ocenie organu przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Ponadto do projektu załączono o oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i charakterystykę energetyczną budynku. W odwołaniu J. Z., B. Z. i M. Z. podnieśli, że organ nadzoru budowlanego nie wykonał prawidłowo czynności sprawdzających na nieruchomości inwestora, który poza likwidacją garażu, rozebrał również część ścian zewnętrznych piwnic od ogrodu, zamontował duże okna, drzwi szklane i okrył fundament sąsiednich budynków. Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda uchylił decyzje Prezydenta [...] i umorzył postępowanie. Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przekazanie kopii protokołu z przeprowadzonej kontroli na działce położonej przy ul. [...] w P., o wyjaśnienie czy okoliczności podniesione w odwołaniu były przedmiotem kontroli organu nadzoru budowlanego przeprowadzonej w dniu [...] marca 2017 r. oraz o przeprowadzenie ponownej kontroli na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] nr [...], w celu ustalenia czy faktycznie garaż został przekształcony w pomieszczenie o innym przeznaczeniu. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] lutego 2018 r. poinformował, iż w trakcie przeprowadzonych czynności ustalono, że w piwnicy przedmiotowego budynku dokonano przebudowy w następującym zakresie: powiększono otwory okienne w ścianach zewnętrznych od strony ogrodu i wstawiono nową stolarkę okienną, wykonano obniżenie terenu od strony ogrodu, zamurowano otwór drzwiowy do garażu z pomieszczenia gospodarczego kotłowni i wykonano otwór drzwiowy w innej lokalizacji, wykonano przesunięcie ściany działowej w pomieszczeniu pralni, w istniejącym otworze bramy garażowej od strony ulicy [...] zamontowano drzwi balkonowe. Dodatkowo ustalono także, iż pomieszczenie pełniące wcześniej funkcję garażu użytkowane jest aktualnie jako pomieszczenie gospodarcze. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; zwanej dalej "p.b.") nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 p.b. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 p.b. Stosownie zaś do art. 130 § 1 i 2 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W ocenie Wojewody rozpoczęcie robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę zanim takie pozwolenie stało się ostateczne, skutkuje uchyleniem takiego pozwolenia. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Przedmiotem pozwolenia na budowę jest bowiem uzyskanie przez inwestora zgody na rozpoczęcie i prowadzenie budowy obiektu budowlanego na warunkach określonych przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Dlatego też realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o to pozwolenie. Zdaniem Wojewody zgromadzony w aktach materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że na działce objętej inwestycją roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 p.b. Na podstawie przeprowadzonych przez organ nadzoru czynności kontrolnych w dniu [...] stycznia 2018 r. stwierdzono, że zostały rozpoczęte roboty budowlane, związane z zatwierdzonym projektem budowlanym, polegające na dokonaniu przebudowy ww. zakresie, bez dysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. S. i D. S. zarzucili decyzji Wojewody naruszenie: - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności przed zakończeniem czynności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie robót budowlanych przy remoncie przyziemia budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w P., a po uznaniu za udowodnione okoliczności których sam Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., nie uznał za udowodnione i wszczął w tej sprawie odrębne postępowanie administracyjne, - art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. poprzez uznanie za bezprzedmiotowe postępowania administracyjnego pomimo tego, że dotychczas prowadzone roboty budowlane nie stanowiły ani budowy ani przebudowy oraz, że organ II instancji ustalił zakres robót budowlanych, objętych pozwoleniem na budowę zawartym w decyzji organu I instancji i zakres robót budowlanych przy remoncie przyziemia budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w P. w taki sposób, że nie występuje zachodzenie się zakresów tych robót, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w zaskarżonej decyzji pełnej postawy prawnej jej wydania, brak analizy podstawy dowodowej ustalenia stanu faktycznego stanowiącego powód merytorycznego rozstrzygnięcia w aspekcie charakteru prawnego robót budowlanych wykonanych przy remoncie przyziemia budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w P. oraz brak wyjaśnienia zakresów, robót budowlanych, o których mowa w zarzucie nr 2 w aspekcie wykładni przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 i art. 32 ust. 4a p.b. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie przebudowy ścian zewnętrznych poprzez powiększenie otworów okiennych oraz ściany konstrukcyjnej pomiędzy dawnym pomieszczeniem garażu i pomieszczeniem, w którym znajduje się kocioł gazowy poprzez zamurowanie otworu drzwiowego i wykonanie otworu drzwiowego w innej lokalizacji w przyziemnym budynku przy ul. [...] w P., z zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2018 r. o wszczęciu wskazanego powyżej postępowania administracyjnego, z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz z opinii technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych przy remoncie przyziemia budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w P.. Skarżący wnieśli ponadto o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie dokonał porównania zakresu wykonanych robót budowlanych z treścią projektu budowlanego. Ponadto zaniechał ustaleń w zakresie charakteru prawnego robót budowlanych podjętych przez Skarżących, Nie ustalił, czy stanowiły one budowę, przebudowę czy też remont, a tym samym nie dokonał analizy zasadności zastosowania przepisu art. 32 ust. 4a p.b. w aspekcie przepisu art. 29 p.b. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 32 ust. 4a p.b. Z jego treści wynika, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W art. 28 ust. 1 p.b. ustalono natomiast zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidziano w art. 29-31 p.b. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyraził słuszne stanowisko, iż decyzja o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie można jej zatem wydawać w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. Samowolne podjęcie robót budowlanych wyłącza bowiem możliwość udzielenia na te prace pozwolenia na budowę. Realizacja przez inwestora, choćby w części robót budowlanych, przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 244/05, Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, LEX/el., 2018). Rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę skutkuje umorzeniem postepowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowe zastosowanie art. 32 ust. 4a p.b wymaga wcześniejszego jednoznacznego ustalenia, że inwestor rozpoczął roboty budowlane przewidziane we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wymaga to od organu porównania zakresu przedmiotowego robót budowlanych przewidzianych w projekcie, którego zatwierdzenia żąda strona oraz robót już wykonanych. Z tego obowiązku nie wywiązał się Wojewoda w rozpoznawanej sprawie bowiem przed podjęciem decyzji o umorzeniu postępowania organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, czy wykonane przez Skarżących roboty budowlane obejmowały zakres wskazany we wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. Innymi słowy Wojewoda nie ustalił, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane są tożsame z przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie Sądu okoliczność ta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie została wyjaśniona w sposób wystarczający. Co prawda organ odwoławczy wskazał, iż "zgromadzony w aktach materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że na działce położonej przy ul. [...] w P. objętej inwestycją roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Na podstawie przeprowadzonych przez organ nadzoru czynności kontrolnych w dniu [...] stycznia 2018 r. stwierdzono, że zostały rozpoczęte roboty budowlane, związane z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], polegające na dokonaniu przebudowy ww. zakresie, bez dysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę". Zaznaczyć jednak należy, że rolą organu było dokonanie własnych ustaleń dotyczących zakresu wykonanych robót budowlanych, a następnie dokonanie oceny, czy roboty te są tożsame przedmiotowo z przewidzianymi w przedłożonym przez Skarżących wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Co istotne z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie konkretnie roboty budowlane, które zostały przewidziane we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, zostały już wykonane na działce objętej tym wnioskiem. Brak ustaleń w tym zakresie wskazuje, iż stanowisko Wojewody o bezprzedmiotowości postepowania wyrażone zostało przedwcześnie. Wskazać jednocześnie trzeba, że Wojewoda błędnie przyjął, iż rozpoczęcie robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę zanim takie pozwolenie stało się ostateczne, skutkuje uchyleniem pozwolenia na budowę. Na mocy art. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) usunięty został wymóg legitymowania się przy rozpoczęciu robót budowlanych przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę. Aktualnie inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, inwestor naraża się na ryzyko, iż decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie można jednak w takiej sytuacji mówić o naruszeniu art. 28 ust. 1, który wprost uprawnia do rozpoczęcia tych robót. Zmiana wprowadzona nowelą z 20 lutego 2015 r., polegająca na traktowaniu rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jako w pełni legalnej, ma ten skutek, że w sytuacji, gdy decyzja ta stanie się ostateczna w toku lub nawet po zakończeniu realizacji robót budowlanych, zasadniczo nie będzie zachodziła konieczność wydania rozstrzygnięcia w kwestii tych robót, które zostały zrealizowane do chwili uzyskania przez pozwolenie na budowę przymiotu ostateczności (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane, Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2018). W wyniku błędnej wykładni art. 28 ust. 1 p.b. Wojewoda zaniechał ustalenia, czy wykonane roboty budowlane, mające stanowić podstawę do umorzenia postępowania, zostały wykonane przez Skarżących przed uzyskaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...]), czy też po uzyskaniu takiej decyzji. W przypadku bowiem sytuacji, w której Skarżący rozpoczęliby roboty budowlane po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2017 r., lecz przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy, nie można by im zarzucić, iż roboty te wykonali z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b. W konsekwencji nie znajdował by również zastosowania art. 32 ust. 4a p.b. Niedokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy w tym zakresie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do kluczowych okoliczności faktycznych oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia. Tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda zobowiązany będzie w pierwszej kolejności ustalić w jakie konkretnie roboty budowlane i jakim okresie, zostały wykonane przez Skarżących. Następnie organ powinien ustalić czy roboty te zostały przewidziane we wniosku o udzielenie pozwolenie na budowę. Dopiero tak ustalony stan faktyczny sprawy pozwoli organowi na dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 500 zł stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi oraz zasądzając na rzecz Skarżącego D. S. kwotę [...]zł stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).