IV SA/Po 516/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. S. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. S. i D. S. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. D. i S. S. (zwani dalej "Skarżącymi") wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium" lub "organem") o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w sprawie podziału nieruchomości nr ew. [...] o pow. [...] ha, obręb [...] (zwanej dalej "decyzją podziałową"). Podstawą tego wniosku był przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a."). W ocenie Skarżących doszło do podziału nieruchomości w sposób niezgodny z prawem z uwagi na wystąpienie znacznych różnic na gruncie w zakresie użytkowania. O fakcie podziału, Skarżący dowiedzieli się w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości przez Sądem Rejonowym we [...] (sygn. akt I Ns [...]). Z dołączonych do wniosku jako dowody opinii biegłych, w ocenie Skarżących, wynika jasno, że do podziału nie miało prawa dojść wobec ich sprzeciwu oraz różnic w granicach. Ponadto, stwierdzono, że protokół utrwalania (stabilizacji) punktów granicznych z dnia [...] października 1998 r. nie zawiera podpisu Skarżącego – S. S., a protokół ten miał być niezbędny do wydania późniejszej decyzji podziałowej. Zdaniem Skarżących, przedstawione okoliczności wskazują jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej – rażące naruszenie prawa. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący nie mają legitymacji procesowej do żądania stwierdzenia nieważności z uwagi na brak podstawy prawnej wyrażonej w prawie materialnym. Wyłącznie właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać dokonania podziału nieruchomości (art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zmianami), a tym bardziej żądać stwierdzenia nieważności takiego podziału. Kolegium analizowało także okoliczność, w której wyjątkowo osoby trzecie – Skarżący jako sąsiedzi mogą mieć interes prawny w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Tym przypadkiem miałaby być sytuacja, w której w wyniku podziału doszło do pozbawienia nieruchomości osoby trzeciej dostępu do drogi publicznej. Ponieważ przedmiotowa sprawa nie dotyczy takiego przypadku, Kolegium uznało, że Skarżącym nie można przyznać statusu strony postępowania nieważnościowego tak jak i podziałowego. Tym samym, w ocenie Kolegium, Skarżący nie mogli żądać wszczęcia tego postępowania i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Skarżący wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zarzucili organowi brak ustosunkowania się do przedstawionych dowodów, a także brak przeprowadzenia postępowania celem stwierdzenia istnienia interesu prawnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że dopiero po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego przed sądem powszechnym mogą wystąpić przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Kolegium uznało, że sam fakt toczącego się postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi przesłanki do uznania, iż występują okoliczności do uwzględnienia żądania Skarżących. Poparte jest to także faktem, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie sprawuje nadzoru nad materiałami zasobu geodezyjnego stanowiącego następnie podstawę do prowadzenia postępowania podziałowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, sformułowali zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że decyzja podziałowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, podniesiono zarzut naruszenia art. 75 § 1 w związku z art. 77 i 78 oraz art. 80 i 84 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postepowania dowodowego. Na tej podstawie, Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Zdaniem Skarżących zastanawiające jest to, że Kolegium przedstawiło odrębną argumentację wyrażoną w postanowieniu, a inną w zaskarżonej decyzji. Pierwotnie stwierdzono brak legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego decyzji podziałowej. W treści decyzji z kolei, wskazuje się na sposobność wzruszenia decyzji podziałowej dopiero po skutecznie zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym przed Sądem Rejonowym we [...] w drodze postępowania wznowieniowego. Tymczasem, Skarżący zostali zobowiązani do wszczęcia postępowań administracyjnych i cywilnych, ponieważ Sąd Rejonowy we [...] nie jest władny do rozstrzygnięcia co do ważność decyzji podziałowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotem zaskarżenia jest "decyzja" Kolegium utrzymująca w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Na wstępie należy zwrócić uwagę na instytucję stwierdzenia nieważności decyzji oraz etapów, w których instytucja ta urzeczywistnia się. Stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym trybem w postępowaniu administracyjnym, który dotyczy wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi. "Instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter procesowy przez unormowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka nadzoru jak też w zakresie ograniczonym – odwołalności decyzji" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 395). Ustawodawca w art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje enumeratywny katalog przesłanek nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na etapowość postępowania nieważnościowego. Pierwszym etapem jest postępowanie formalne, w którym dokonuje się weryfikacji, czy wniosek o stwierdzenie nieważności powołuje jedną z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., czy została zachowana dyspozycja z § 2 powołanego przepisu oraz czy wniosek został złożony przez stronę w sytuacji gdy inicjatywa wszczęcia postępowania należy do niej. W sytuacji pozytywnego spełnienia kumulatywnie powyższych przesłanek organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a. wszczyna postępowanie nieważnościowe (właściwe), które kończy się rozstrzygnięciem w postaci decyzji stwierdzającej albo niestwierdzającej nieważności kwestionowanej decyzji ostatecznej. Natomiast w sytuacji, gdy przesłanki podmiotowe nie zostaną spełnione, organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania nieważnościowego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Dalej należy powołać także § 2 przedmiotowej regulacji, według której: "Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie". Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie występuje dewolutywność, zażalenie, o którym mowa w art. 61a § 2 k.p.a. w związku z 127 § 3 i art. 144 k.p.a. przybiera formę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zmiana kwalifikacji rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie administracyjne pociąga za sobą daleko idące konsekwencje prawne. Dla ukazania doniosłości obu tych rozstrzygnięć należy dokonać ich charakterystyki. Biorąc pod uwagę to, że daremnie jest szukać definicji legalnych decyzji i postanowienia, należy odnieść się do dorobku doktryny. "Decyzją administracyjną jest jednostronny akt podjęty przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie administracyjnej, skierowany do indywidualnie określonego podmiotu, z którym nie wiąże organu więź organizacyjna lub służbowa, a rozstrzygający o prawach i obowiązkach tego podmiotu na podstawie powszechnie obowiązującej normy prawa (Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, (red.) R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2017, s. 128). Rozstrzygnięcie, jakim jest decyzja należy odróżnić od rozstrzygnięcia, jakim jest postanowienie. Postanowienie to "czynność prawna orzecznicza organu administracyjnego, podejmowana w związku z zagadnieniami prawnymi i faktycznymi, wyłamującymi się w toku sprawy, mającą charakter władczy i jednostronny. Organ administrujący nie może (zgodnie z generalną regułą ustanowioną w art. 123 k.p.a.) w innej formie wpłynąć na zakres i tok czynności procesowych" (G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postepowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 67-69). Przedstawione definicje charakteryzują władczość organu administracji publicznej, jednakże warto zwrócić uwagę na element odróżniający je. Decyzja administracyjna przesądza o obowiązku albo uprawnieniu przez ich konkretyzację, natomiast postanowienie reguluje władczo i jednostronnie sytuację zagadnień, które "wyłamują się w toku sprawy", a więc mają charakter incydentalny. Niezbędne jest jednak podkreślenie, że te zagadnienia nie dotyczą refleksji nad istotą merytoryczną sprawy, tylko tych kwestii, które wpływają na tok postępowania administracyjnego z punktu widzenia prawa procesowego. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że zasadą jest, że rozpoznając środek odwoławczy od postanowienia wydanego w toku postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać postanowienie. Powyższa teza stanowi konsekwencję ugruntowanego poglądu orzecznictwa według którego: "Zawarte w art. 104 kpa stwierdzenie, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy na mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej" (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 81/97, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Treść art. 104 k.p.a. w świetle powołanego wyroku potwierdza zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji (postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1329/97, CBOSA). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi o wydaniu postanowienia, a zatem nie ma możliwości, aby organ rozstrzygając wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy wydał decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu, przeczy temu także regulacja art. 158 § 1 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Należy jednak dopowiedzieć, że przytoczony przepis znajduje zastosowanie jedynie, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności przejdzie pozytywnie postępowanie formalne i zostanie dopuszczony do rozpoznania w toku (właściwego) postepowania nieważnościowego. Dokonana przez organ zmiana kwalifikacji rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nosi znamię nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a w tym samym naruszenia art. 6 k.p.a. – zasady praworządności. Żadna norma prawa nie daje możliwości, aby odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego w drodze decyzji administracyjnej. Normą prawną czyniącą zadość jest przepis art. 61a § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę istotne rozgraniczenie tych dwóch rozstrzygnięć (decyzji i postanowienia), wykładnia językowa wskazuje wprost na formę prawną rozstrzygnięcia w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny jasno określa, że "wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej" (wyrok z dnia 10 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 217/83, także wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1380/13, CBOSA). Brak podstawy prawnej do wydania decyzji, w świetle powołanej charakterystyki instytucji stwierdzenia nieważności decyzji stanowi przesłankę sine qua non do wyeliminowania tej decyzji ze skutkiem ex tunc, gdyż wada ma charakter kwalifikowany. Także w piśmiennictwie wskazuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej może oznaczać także brak podstawy prawno-procesowej. Ma to miejsce m.in. w tych przypadkach, kiedy organ prowadzący postępowanie nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, w takiej właśnie formie to czyni (np. pozostawiając sprawę bez rozpatrzenia czy też podejmując postępowanie wznowieniowe albo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) – Grzegorz Łaszczyca, Czesław Martysz, Andrzej Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III (LEX 2010). Jako przykład braku podstawy prawnej do wydania decyzji wskazuje się także wydanie decyzji, chociaż przedmiot rozstrzygnięcia nie stanowił odrębnej sprawy (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2014, str. 662). Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznając skargę stwierdził, że zajęcie stanowiska wobec sformułowanych zarzutów jest przedwczesne. Sąd powstrzymuje się od rozpoznania zarzutów z uwagi na zaistniałą przesłankę nieważności zaskarżonej decyzji. Organ ponownie rozpoznając sprawę, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ w wyniku przeprowadzenia postępowania w II instancji podejmie rozstrzygnięcie, które daje wyraz efektowi rozpoznania okoliczności wpływających na tok postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone i opisane wcześniej naruszenie przepisów postępowania nosi znamię nieważności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., a także na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania w kwocie obejmującej równowartość uiszczonego wpisu, wynagrodzenie pełnomocnika oraz uiszczone opłaty od pełnomocnictw.