IV SA/Po 517/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2024 r. [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia zażalenia A. P. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - dalej: k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 22 grudnia 2023 r. nr [...] opiniujące pozytywnie przedstawiony wstępny projekt podziału nieruchomości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że Burmistrz Miasta i Gminy K. , postanowieniem z dnia 22 grudnia 2023 r. na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n." zaopiniował pozytywnie przedstawiony wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w gminie K. w obrębie [...], stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,9351 ha, będącej własnością A. P., polegającego na wydzieleniu działek: - A o przybliżonej powierzchni 0,0812 ha, -B o przybliżonej powierzchni 0,8539 ha, w sposób przedstawiony w załączniku do postanowienia, jako zgodny z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla przedmiotowej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 20 września 2021 r., znak: [...] polegającej na budowie ścieżki rowerowej na odcinku [...] etap II, na działkach nr ewidencyjnych.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] w obrębie R. oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie R., gmina K.. Oceny wstępnego projektu podziału dokonano w oparciu o zgodność z warunkami określonymi w ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem podziału jest wydzielenie działki nr A z przeznaczeniem jej pod budowę ścieżki rowerowej. Kolegium dokonując rozważań na gruncie przedmiotowej sprawy wyjaśniło, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Opinię w tym zakresie zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Stosownie zaś do treści art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem publicznym, stosownie do art. 6 pkt 1 tej ustawy, jest w szczególności wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Kolegium zwróciło uwagę, że dla obszaru obejmującego projektowany podział nieruchomości brak jest planu miejscowego, a przedmiotowa nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu. W ocenie SKO wstępny projekt podziału nieruchomości spełnia wymagania formalne określone w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. nr 268 poz.2663). Przedstawiony na wstępnym projekcie podział nieruchomości jest zgodny z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wskazanymi w przywołanej wyżej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie wyłącznym kryterium oceny projektu podziału nieruchomości jest zgodność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przypadku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym jeżeli przedstawiony podział nieruchomości jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to brak jest podstaw do kwestionowania jego pozytywnego zaopiniowania. W postępowaniu tym bada się jedynie czy przedłożony projekt podziału nieruchomości realizuje założenia wynikające z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tych przyczyn podnoszone przez żalącą zarzuty nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że okoliczność braku zgody A. P. motywowana pozbawieniem jej prawa do pozyskiwania z nieruchomości dochodów, nie może stanowić podstawy negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. SKO w P. wskazało także, iż zarzut o nieotrzymaniu wraz z decyzją lokalizacyjną z dnia 20 września 2021 r. załącznika graficznego pozostaje bez wpływu na wydane postanowienie. Okoliczność ta mogła być przedmiotem badania w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia 20 września 2021r., jednakże strona nie wniosła środka zaskarżenia od tej decyzji. Wyjaśniono również, że projektowany podział nieruchomość nie wpływa na dostęp projektowanej do wydzielenia działki B do drogi publicznej. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu A. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie, bowiem przepis ten nie powinien mieć zastosowania, zaś organ I i II instancji nie powinien wydawać postanowienia w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania przedłożonego projektu podziału, b) art. 93 ust. 5 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy zaproponowany podział nieruchomości powinien zostać zaopiniowany w odmienny sposób, tj. negatywnie. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy przez organ II instancji, postanowienia organu I instancji, podczas gdy postanowienie organu I instancji powinno zostać uchylone w całości, b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wydania przez organ II instancji postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji, pomimo tego, że istniały ku temu podstawy, c) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie przez organ II instancji postępowania przed organem I instancji w całości, pomimo jego bezpodstawności, d) art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zawartymi w tym przepisie dyrektywami, w szczególności poprzez niewyjaśnienie Skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, a także pominięcie istotnych okoliczności rzutujących na przedmiotową sprawę, w tym w zakresie nieprawidłowości dotyczących innych postępowań, które maja związek z przedmiotowym postępowaniem, e) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia przez organ II instancji, zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ bowiem dokonał wybiórczo analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie odnosząc się do argumentów i twierdzeń podnoszonych przez Skarżącą, a także pomimo tego, że organ posiadał z urzędu informację o nieprawidłowościach związanych z innymi postępowaniami związanymi z przedmiotową sprawą, f) art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego, że w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy K. z dnia 20 września 2021 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zachodzą przesłanki wznowieniowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 5 listopada 2024 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2024 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania, albowiem wskazana przez skarżącą przesłanka nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust.4 i 5). W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Stosownie zaś do treści art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Badanie zgodności proponowanego podziału geodezyjnego nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu powinno polegać na ocenie zgodności projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), co do całości dzielonej nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Organ opiniujący powinien zatem ograniczyć swoje badanie zgodności przestawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Nie powinien natomiast badać dalszych warunków możliwości podziału działki. W opinii tej organ nie może ustosunkować się do innych kwestii niż wskazane w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. W szczególności organ opiniujący nie jest władny do wypowiadania się np. co do celowości podziału czy też jego przyszłych skutków. Jak wynika z akt sprawy, dla obszaru obejmującego projektowany podział nieruchomości brak jest planu miejscowego, a przedmiotowa nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu. Dla przedmiotowej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 20 września 2021 r., znak: [...] polegającej na budowie ścieżki rowerowej na odcinku K. - Rządkowo etap II, na działkach nr ewidencyjnych.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] w obrębie R. oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie R., gmina K.. Oceny wstępnego projektu podziału dokonano w oparciu o zgodność z warunkami określonymi w ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem podziału jest wydzielenie działki nr A z przeznaczeniem jej pod budowę ścieżki rowerowej. Wstępny projekt podziału nieruchomości spełnia wymagania formalne określone w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. nr 268 poz.2663). Przedstawiony na wstępnym projekcie podział nieruchomości jest zgodny z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wskazanymi w przywołanej wyżej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że organ opiniujący ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z postanowieniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkować się do innych kwestii niż wskazane w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. takich jak np. celowość podziału czy też jego przyszłe skutki. Na tym etapie postępowania podziałowego nie podlega też badaniu zgodność z prawem samego wszczęcia postępowania podziałowego czy przebieg tego postępowania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 29.01.2018 r., II SA/Rz 1220/17, LEX nr 2457605). Postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości (por. wyrok NSA z 19.04.2017 r., I OSK 1795/15, LEX nr 2355828). Wydanie opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., nie przesądza, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości (por. też wyroki WSA: w Szczecinie z 29.10.2015 r., II SA/Sz 402/15, LEX nr 1936456, oraz w Łodzi z 9.06.2015 r., II SA/Łd 229/15, LEX nr 1748313). Pozytywna opinia, wydana zgodnie z art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości. Również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Sądu organy - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń, co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu postanowień, spełniającym wymogi z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia przez organy przepisów, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.