IV SA/Po 521/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 24 marca 2021 r. nr XXXII/381/21 w przedmiocie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawicz na rok 2021 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy R. na rzecz R. " kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...].04.2021 r. R. Stowarzyszenie Opieki nad Zwierzętami "S. " zaskarżyło w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Rady Miejskiej Gminy Rawicz z 24.03.2021 r., nr XXXII/381/21 w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawicz na rok 2021 (dalej: Program). Uchwale zarzucono naruszenie: - art. 6 ust. 2 ustawy z 21.8.1997 r. - o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 1997 r. nr 111, poz. 724 ze zm. - dalej: ustawa), poprzez systemowe, świadome dopuszczenie do zadawania bólu lub cierpień zwierzętom potrzebującym pomocy wskutek wypadku komunikacyjnego bądź pozostawania w stanie długotrwałej nieleczonej choroby, a wynikające z konstrukcji umowy na usługi weterynaryjne świadczone w ramach Programu, stanowiącej tegoż Programu immanentną, funkcjonalną część, bez której realizacja Programu w aspekcie opieki weterynaryjnej byłaby w praktyce niemożliwa. - art. 6 ust. 1 oraz art. 11a ust. 2 pkt. 6 ustawy, poprzez sformułowanie w zakresie umownych usług weterynaryjnych świadczonych w ramach Programu zapisów pozwalających na "usypianie ślepych miotów w przypadkach zwierząt chorych, bezdomnych, którym nie ma możliwości zapewnienia właścicieli", łamiąc zakaz zabijania zwierząt określony w ww. przepisach ustawy. Zapisy te zawarto w umowie weterynaryjnej stanowiącej immanentną, funkcjonalną część Programu, bez której jego realizacja w aspekcie opieki weterynaryjnej byłaby w praktyce niemożliwa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że otrzymaliśmy do zaopiniowania projekt Programu. Dla wydania opinii niezbędna była znajomość treści stanowiącej immanentną część Programu umowy, jaką Gmina Rawicz zawarła z Gabinetem Weterynaryjnym G. K., a której zapisy mogły w ocenie Stowarzyszenia mieć istotny wpływ na sposób działania Programu, Istotne było również to, że odległość ww. gabinetu od Rawicza, a tym bardziej od położonych na północ od Rawicza obszarów Gminy Rawicz, zmieniła się względem dotychczasowej lokalizacji zapewnianych przez Gminę Rawicz usług weterynaryjnych o 20 km. Opiniując projekt Programu, poza pozostałą jego treścią, należało w szczególności zwrócić uwagę na to w jaki sposób zapewniona jest dostępność pomocy weterynaryjnej, zarówno bezpośrednio w gabinecie weterynaryjnym w przypadku dostarczenia potrzebującego zwierzęcia, jak i na miejscu zdarzenia, miejscu przebywania rannego, cierpiącego zwierzęcia oraz to, czy decyzja o losie zwierzęcia w takiej sytuacji pozostaje w kompetencjach lekarza weterynarii, czy poza nim. Dopiero łączne czytanie zapisów Programu z postanowieniami umowy weterynaryjnej pozwoliło na jego ocenę. Zapisy umowy określające sposób świadczenia usług weterynaryjnych w ramach Programu zapobiegania bezdomności będącego obowiązkiem ustawowym Gminy, są w ocenie Stowarzyszenia niewystarczające, nieadekwatne, niezapewniające realizacji postanowień Programu lub z nimi sprzeczne, a w części wskazujące na brak humanitaryzmu oraz na łamanie ustawy. Stowarzyszenie przedstawiło uzasadnienie dla swoich zarzutów pod adresem umowy o świadczenie całodobowych usług weterynaryjnych dla bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Rawicz w 2021 r. oraz wskazało, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej Gminy Rawicz w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawicz na rok 2021, gdyż zajmuje się prawami zwierząt, co jest jego statutowym obowiązkiem. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Rawicz wniósł o jej odrzucenie w całości, a w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi o jej oddalenie w całości. Analiza skargi prowadzi – w ocenie organu – do wniosku, że Stowarzyszenie nie kwestionuje treści uchwały podjętej przez Radę Gminy, ale postanowienia umowy z dnia [...].12.2020 r. zawartej z lekarzem weterynarii. Mając na uwadze, okoliczność że zarzuty skargi dotyczą umowy (aktu cywilnoprawnego) a nie uchwały (aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego), organ wniósł o odrzucenie skargi. Sprawa nie należy bowiem do właściwości sądu administracyjnego. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o jej oddalenie, oceniając zarzuty skarżącego Stowarzyszenia pod adresem regulacji zawartych w umowie zawartej pomiędzy Gminą Rawicz a lekarzem weterynarii jako niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U z 2021 r., poz. 1372, dalej: u.s.g.), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Niezasadny jest – w ocenie Sądu – zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na skierowanie jej zarzutów nie pod adresem uchwały Rady Miejskiej Gminy Rawicz z 24.03.2021 r., nr XXXII/381/21 w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawicz na rok 2021, lecz pod adresem uregulowań zawartych w umowie zawartej przez Gminę Rawicz w dniu [...] grudnia 2020 r. z lekarzem weterynarii. Sąd stwierdza, że – w istocie – zarzuty skargi nie dotyczą stricte regulacji zaskarżonej uchwały, nie zmienia to jednak okoliczności, że to właśnie uchwałę Rady Miejskiej Gminy Rawicz z 24.03.2021 r. nr XXXII/381/21 Stowarzyszenie uczyniło przedmiotem skargi do Sądu. Nie sposób zatem przyjąć, że sprawa z tak sformułowanej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Okoliczność skierowania zarzutów skargi pod adresem umowy ma jednak ten skutek, że nie mogą one podlegać ocenie Sądu – taki przedmiot kontroli (postanowienia umowy cywilnoprawnej) leży poza kognicją sądu administracyjnego. Zasadnie jednak skarżące Stowarzyszenie zwróciło uwagę na to, że treść programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt możliwa jest do ustalenia dopiero przy łącznej analizie uchwały Rady Miejskiej oraz zawartej przez Gminę umowy. Jest to – w ocenie Sądu – bardzo istotny mankament zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Art. 11a ustawy stanowi zaś w ustępie 1, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zaś w ustępie 2 – że program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2021 r. w sprawie II SA/GL 980/21 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA), że rola programu, o którym mowa art. 11a ust. 1 ustawy nie może być sprowadzana wyłącznie do potwierdzenia, że dana gmina realizuje zadania wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy. Nie można w tym zakresie pomijać słownikowego znaczenia słowa "program". Według słownika języka polskiego program to 1. plan zamierzonych czynności, przedsięwzięć itp. 2 założenia, postulaty i cele jakiejś działalności. (Słownik Języka Polskiego, dostępny: https://sjp.pwn.pl/). Rolą zatem programu nie może być wyłącznie powtórzenie zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 ustawy, lecz wskazanie konkretnych czynności, czy przedsięwzięć służących realizacji tych zadań. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie, że ogólnie wskazane zadania, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy będą realizowane przez gminy, to wystarczającym byłoby nałożenie na te podmioty obowiązku podejmowania działań w tym zakresie bez konieczności przyjmowania jakiegokolwiek programu. Ustawodawca nie określił poziomu szczegółowości programu oraz nie wskazał, jakie konkretne czynności i przedsięwzięcia powinny być podejmowane w celu realizacji zadań określonych w art. 11a ust. 2 ustawy. Ich sprecyzowanie należy do gmin. Gmina nie wypełnia jednak delegacji ustawowej, gdy z programu nie wynika w jaki sposób określone zadanie będzie realizowane, a taka sytuacja kwalifikowana być powinna jako istotne naruszenie prawa. Analizując zaskarżona w sprawie niniejszej uchwałę, stwierdzić należy, że w zakresie poruszanych w skardze kwestii: zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz usypiania ślepych miotów przyjęty przez Gminę Program, wbrew deklaracji zawartej w §1 ("Program określa szczegółowe zasady...") nie zawiera żadnych regulacji ponad wskazanie, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom rannym w wypadkach drogowych, bądź pozostających w stanie nieleczonej choroby, a rokujących na wyzdrowienie, których właścicieli nie ustalono (§ 4 ust. 1 pkt 2) oraz że zmniejszanie populacji zwierząt bezdomnych realizowane jest poprzez dokonywanie usypiania ślepych miotów przez lekarza weterynarii w ramach umowy z lecznicą weterynaryjną także w schronisku (§ 5 pkt 2). Brak jakichkolwiek uregulowań szczegółowych w zaskarżonej uchwale musi prowadzić do wniosku, że Gmina nie wypełniła ustawowej delegacji, a uchwalony program dotknięty jest przez to istotną wadliwością, niemożliwą do konwalidowania na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części. Na marginesie zauważyć należy, że – jak wynika z dokumentów złożonych wraz ze skargą – przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 kwietnia 2015 r. nr KN.I.4131.1.79.2015.6 była regulacja zawarta w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawicz uchwalonym przez Radę Miejską Gminy Rawicz dnia 4 marca 2015 r. dotycząca usypiania ślepych miotów. Wojewoda ze względu na istotne naruszenie prawa orzekł wówczas nieważność art. 5 pkt 2 uchwały, którego treść była niemal tożsama (poza użyciem przecinka) z treścią § 1 ust. 2 pkt 5 umowy zawartej przez Gminę Rawicz w dniu 29 grudnia 2020 r. z lekarzem weterynarii. Nie wypowiadając się co do prawidłowości regulacji zawartej obecnie w umowie, stwierdzić zatem należy, że nie sposób argumentować "przeniesienia" stosownych postanowień z aktu prawa miejscowego do umowy cywilnoprawnej brakiem świadomości po stronie organu co do tego, że właściwym miejscem dla takich regulacji jest uchwała w przedmiocie przyjęcia programu, nie zaś umowa zawierana pomiędzy Gminą, a uprawnionym lekarzem weterynarii świadczącym usługi weterynaryjne w zakresie wskazanym w uchwalanym przez Radę Miejską Programie opieki nad zwierzętami. Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego Stowarzyszenia równowartość uiszczonego wpisu.