IV SA/Po 522/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi P.B. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz P.B. Spółka zo.o. kwotę 2507 (dwa tysiące pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski IV SA/Po 522/09 U Z A S A D N I E N I E Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania po kolejnym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] nałożył na P.B. Spółkę z o.o. z siedzibą w Poznaniu karę pieniężną w kwocie 52.000 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono co następuje: W dniu 4 grudnia 2006 r. dokonano kontroli pasa drogowego ul. [...] na wysokości nr [...] i stwierdzono, że prowadzone są roboty związane z remontem parkingu przy [...] o powierzchni zajęcia terenu 650 m2, a prace wykonywane są przez firmę "P.B" Sp. z o.o. Tegoż samego dnia wszczęto postępowanie o czym powiadomiono spółkę dnia 11 grudnia 2006 r. i wyznaczono na dzień 15.12.2006 r. termin wizji lokalnej. Po przeprowadzonej wizji, w której uczestniczyli przedstawiciele Zarządu Dróg Miejskich oraz A.H. i W.N. z firmy P.B. określono powierzchnię zajęcia na 650 m2. Dnia 19 grudnia 2006 r. spółka P.B. wystąpiła do ZDM w Poznaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 20 grudnia 2006 do 12 stycznia 2007 r. o powierzchni 187,2 m2 ulicy [...] na co uzyskała zgodę w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Uznając, że zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej o powierzchni 650 m2 miało miejsce w okresie od 4 grudnia 2006 r. do 19 grudnia 2006 r. na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 nr 19 poz. 115 ze zm.) oraz przepisach Uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego naliczono karę w wysokości 52.000 zł w/g wzoru 650 m2 x 16 dni x 0,50 zł/m2 (wysokość stawki) x 10 (dziesięciokrotna opłata naliczona na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy). Odwołanie od decyzji złożyła firma spółka "P.B." zarzucając zaskarżonej decyzji brak uzasadnienia faktycznego odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 kpa. Zakwestionowano również określenie z decyzji iż w wizji lokalnej uczestniczyli "przedstawiciele" firmy P.B. gdyż A.H. i W.N. zdaniem Skarżącej nie byli przedstawicielami spółki, a także prawdziwości zdjęcia zrobionego w dniu 15.12.2006 r. Zdaniem odwołującej dokonanie obmiaru powierzchni zajęcia winien dokonać geodeta i tylko urzędowy dokument określający linie graniczne pasa drogowego mógłby być podstawą do rzeczywistych pomiarów. Odwołująca powołała się również na swoje pismo kierowane do organu wyjaśniające, że roboty budowlane w pasie drogowym prowadzone były od dnia 4 grudnia do 7 grudnia 2006 i brak odniesienia się organu podejmującego decyzję do tej informacji. W konkluzji odwołująca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i podzieliło wywody rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka powtórzyła zarzuty z odwołania w szczególności naruszenie art. 107 § 3 kpa, art. 77 § 1 kpa i 80 kpa. Skarżąca zakwestionowała zarówno sposób pomiaru zajętej powierzchni, wadliwą reprezentację skarżącej przez A.H. i W.N. oraz brak odniesienia się organu odwoławczego do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z tych powodów skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.) wynika, że "pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Zdaniem Sądu kontrolującego niniejszą sprawę dowód na okoliczność zajęcia pasa drogowego nie będzie pełny i wiarygodny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś – kolizje, które wskażą na faktyczne zajęcie pasa drogowego. Nie można podzielić zarzutu skarżącej, że w każdym przypadku niezbędny jest geodezyjny pomiar zajętego pasa, jednakże w każdej sytuacji niezbędnym jest odniesienie się do dokumentu geodezyjnego odzwierciedlającego linię graniczną, gdyż tylko wówczas można stwierdzić zajęcie pasa drogowego. Notatki dotyczące pomiarów, dokumentacja fotograficzna mogą mieć jedynie znaczenie pomocnicze. W niniejszej sprawie ani notatki z dnia 4 i 15 grudnia 2006 r., ani materiał zdjęciowy nie wskazują faktycznego zajęcia pasa drogowego, a ogólna powierzchnia zajęcia określona na 650 m2 wymyka się spod kontroli Sądu. Skoro przebudowie poddano parking przed [...] z materiałów sprawy nie wynika czy i w jakim rozmiarze teren należy do [...], czy też pas drogowy przylega bezpośrednio do [...]. Rzetelność pomiarów budzi również wątpliwości w świetle późniejszej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego z dnia [...].01.2007 r. nr [...], w której pozwolono skarżącej na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 187,20 m2. Organ wydając tę decyzję nie odniósł się dlaczego do 19.12.2006 zajęte było rzekomo 650 m2 – a od 20.12.2006 r. tylko 187,20 m2.. W ocenie Sądu organy administracji publicznej nakładając karę pieniężną na skarżącą uchybiły również przepisom art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, który wymienia elementy niezbędne przy ustalaniu stawek za zajęcie pasa drogowego. Są to kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentowa wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Z lakonicznej informacji wynika jedynie, że pas drogowy znajdował się w granicach administracyjnych miasta P. i że zajęto pobocze. Pozostałych elementów o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 1-5 decyzja nie określa. Biorąc pod uwagę, że wspomniane przepisy art. 40 ustawy nie pozwalają, na żaden luz decyzyjny przy nakładaniu kary za wyjątkiem ust. 10, który powierzchnię mniejszą niż 1 m2 zaokrągla do 1 m2, organy ustalając zajętą powierzchnię muszą ją określić w sposób precyzyjny i mający potwierdzenie w przeprowadzonych pomiarach. Natomiast Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że w czynnościach zmierzających do ustalenia zajętej powierzchni nie mogły uczestniczyć osoby inne zatrudnione w firmie niż te, które są upoważnione do reprezentacji spółki. W tym względzie skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania i terminie wizji dnia [...].12.2006 r. Tak więc organy uprawnione do reprezentacji spółki winny bądź to uczestniczyć w czynnościach osobiście bądź upoważnić osoby, które w imieniu Spółki mogły uczestniczyć w wizji. Zapewnienie przez organy administracji publicznej czynnego udziału stron w postępowaniu, to z jednej strony obowiązek organu ale i też uprawnienie strony, która we własnym interesie winna w czynnościach uczestniczyć. Toteż skarżąca bez podstawy prawnej zarzuca organowi, że w czynności nie uczestniczył przedstawiciel organu. Uznając więc, że w kontrolowanym postępowaniu organ nie ustalił zajmowanej powierzchni zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, a także nie ustalił rzeczywistego okresu zajmowanego pasa drogowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 152 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Na koszty niniejszego postępowania składają się koszty wpisów od skargi, skargi kasacyjnej oraz koszty pełnomocnictwa. Przy ponownym rozpoznaniu organy winny ustalić i prawidłowo określić zarówno zajmowaną powierzchnię jak i czasokres zajęcia i w oparciu o przepisy przywołane w decyzji naliczyć karę, przy czym, wskazując przepisy Uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania dnia 24 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania należy wskazać, który z przepisów uchwały organ przy rozstrzyganiu sprawy zastosował. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ G. Radzicka /-/ M.Dybowski KB/