IV SA/Po 523/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę S. W. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo -biurowej, zlokalizowanej na terenie działki nr [...], położonej w S. gmina T. P. Na terenie objętym inwestycją nie obowiązywał ważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wójt Gminy T. P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ podniósł, że teren i rodzaj inwestycji nie spełnia wymogów z art.61 ust.1 pkt 1, 3, 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie został bowiem spełniony warunek w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Powierzchnia zabudowy istniejących w obszarze analizowanym budynków nie przekracza 270 m kw. Powierzchnia zabudowy działek w tym obszarze nie przekracza 25%. Projektowany budynek magazynowo – usługowy miałby zająć ok.65%-70% powierzchni działki czyli ok. 4940 – 5320 m kw. Nadto przedmiotowa działka obejmuje użytki gruntowe, grunty orne RIIIb o pow.[...]ha i stanowi fragment rozległego zwartego kompleksu rolniczego. Jej przeznaczenie na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zgody, o której mowa w art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. W. domagając się jej uchylenia zarzucił naruszenie art.61 ust.1 pkt 1, 4 u.p.z.p. Nadto naruszenie art.7, 77, 8, 107 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, jak również nienależyte uzasadnienie decyzji. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [....] listopada 2012r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił zarzuty podniesione w odwołaniu. Kolegium wskazało, iż rolą organu I instancji było sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1 ustawy, tak jak przewiduje to art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. Jeżeli zaś organ I instancji stwierdził, iż przedmiotowa działka stanowi fragment rozległego zwartego kompleksu rolniczego i odmówiono ustalenia warunków zabudowy z powodu ochrony gruntów rolnych, to zasadność stanowiska przyjętego przez organ I instancji w projekcie decyzji odmownej wymagała potwierdzenia tego przez starostę jako organu właściwego do ochrony gruntów rolnych, czego w postępowaniu zabrakło. Tylko starosta jako organ właściwi do dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych (art.5 ust.1 u.o.g.r.) mógł rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg, o którym stanowi art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. Sam fakt, że będąca przedmiotem postępowania działka stanowi fragment rozległego zwartego kompleksu rolniczego, nie powoduje z automaty zakazu jakiejkolwiek budowy na tym terenie. W ocenie organu odwoławczego uchybienie to stanowi naruszenia art.107 § 1 i 3 kpa oraz art. 53 ust.4 pkt 6 w zw. z art.64 ust.1 ustawy u.p.z.p. Poza tym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał, iż inwestycja będzie wymagała zaopatrzenia w sieć elektryczną i wodociągową. W aktach sprawy zaś brak jakiegokolwiek dowodu świadczącego o zagwarantowaniu, bądź też nie uzbrojenia koniecznego do realizacji wnioskowanej inwestycji, jak również brak oceny przez organ I instancji spełnienia warunku z art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. Nadto w ocenie Kolegium, organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która odpowiadałaby wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Przedmiotowa analiza odnosi się w sposób wybiórczy do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie brak bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu – z dokładnym wskazaniem na jakich działkach, jakie budynki i o jakim przeznaczeniu się znajdują oraz jaka jest wielkość tych działek i ich zagospodarowanie – co uniemożliwia weryfikację przedstawionych w analizie ustaleń dotyczących nie tylko funkcji ale i parametrów zabudowy. Nadto w części graficznej analizy znajdują się działki, których nie uwzględniono w części tekstowej. Konieczność ponownego przeprowadzenia prawidłowej analizy, która stanowi podstawowy i najważniejszy dowód w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, oznacza że zachodzi wymóg przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nadto mapy w oparciu o które sporządza się analizę muszą być aktualne. Organ II instancji wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi ponowną analizę według stanu aktualnego na datę wydania rozstrzygnięcia i uwzględni wszystkie z wytyczne organu. Skargę na powyższą decyzję złożył S. W. domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i podnosząc w niej te same argumenty co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej tj. naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 kpa, art.80 kpa oraz art. 8 i 107 § 3 w zw. z art.11 kpa poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń i brak wyjaśnienia dlaczego organ przyjął, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej nieruchomości o zabudowie magazynowo – biurowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem skarżący podnosi w niej tożsame zarzuty co w odwołaniu, nie dostrzegając odmiennego charakteru skarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działalności administracji publicznej, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, na podstawie art. 134 tej ostatniej ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 145 § 1 sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując w świetle przedstawionych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podjęta na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W dacie skarżonego rozstrzygnięcia przepis ten, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.), obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi co następuje: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Dotychczasowe, sprzed nowelizacji, brzmienie tego przepisu co do zasady było tak rozumiane, iż organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie tylko wówczas, gdy sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ale przede wszystkim zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia prawa procesowego, bowiem nie przeprowadzono w pierwszej instancji w sposób należyty postępowania wyjaśniającego co uzasadniało zwrot sprawy do tego samego organu. Obecne brzmienie art. 138 § 2 Kpa może wskazywać na wolę ustawodawcy, aby przepis ten stosować tylko w przypadkach naruszenia przepisów postępowania, jednakże sąd nie czyni na tle tej kwestii szerszych rozważań, bowiem w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji dopuścił się takich naruszeń przepisów postępowania, co słusznie wykazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, że postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone na nowo. Niemniej należy wskazać, że skutkiem naruszenia przez Wójta Gminy T. P. przepisów procesowych, zawartych przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) doszło do naruszenia normy materialnej, jaką jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) Rozważając dalej brzmienie art. 138 § 2 Kpa trzeba zwrócić uwagę na inną istotną kwestię, jaką jest, by w decyzji kasacyjnej zawarto wskazania co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą jednakże dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu. Powinność tę należy rozumieć w ten sposób, że organ odwoławczy wytycza organowi pierwszej instancji, aby dokonał rozważań co do wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, o jakim mowa w tym przepisie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatruje się takiego naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 Kpa, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności trafna jest ocena Kolegium, co do naruszenia przez organ pierwszej instancji postanowień § 4 ust.1-3, § 5 ust.1, § 6 ust.1, § 7 ust.1 -3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto obszar analizowany wyznaczony został nieprawidłowo, wbrew treści § 3 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis ten przewiduje w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sporządzenie według zasad wskazanych w rozporządzeniu analizy urbanistycznej stanowi realizację normy wynikającej z art. 61 ust. 1 (w związku z ust. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającej warunki konieczne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, których jedynie łączne spełnienie umożliwia ich wydanie. Do warunków tych należą: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów architektoniczno - urbanistycznych, 2. działka ma dostęp do drogi publicznej , 3. istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego , 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na wyłączenie z użytkowani rolnego, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wśród tych warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przewiduje warunek zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przepisu tego wynika konieczność dokonania analizy, czy na działkach sąsiednich z działką, na której planowana jest inwestycja, istnieje zabudowa, na podstawie której można by określić funkcję, parametry, cechy i wskaźniki nowej zabudowy. Należy podkreślić, iż ocena kontynuacji funkcji przeprowadzana jest w oparciu o ustalenia dotyczące funkcji obiektów istniejących na terenie analizowanym. Dla jej poprawności istotne jest prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego oraz określenie funkcji obiektów już tam zlokalizowanych. Analiza w niniejszej sprawie nie została przeprowadzona prawidłowo. Brak jej spójności z decyzją I instancji, w części graficznej znajdują się działki, których nie uwzględniono w części tekstowej, brak ustaleń co do formy i zagospodarowania poszczególnych działek sąsiednich. Nadto w decyzji I instancji jak słusznie podkreśla organ odwoławczy, brak w ogóle odniesienia w zakresie uzbrojenia terenu (art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.). Nadto brak rozstrzygnięcia organu w sprawie tego czy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.). Powyższe uchybienia naruszają w sposób istotny przepisy postępowania nakładające na organ obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy – art. 7 i art. 77 kpa. Stąd stanowisko Kolegium co do braku prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, jak i wyszczególnienie pozostałych nieprawidłowości poparte zostało stosownym wyjaśnieniem oraz właściwą oceną materiału dowodowego, jak również zostało należycie uzasadnione. Z uwagi więc na istotną wadliwość decyzji o warunkach zabudowy, konieczność powtórzenia postępowania w tym przeprowadzenia analizy winna obejmować przywołane wyżej kwestie. Podkreślenia wymaga, iż w realiach niniejszej sprawy, argumenty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą być przez Sąd rozpatrywane z uwagi na ich bezprzedmiotowość na obecnym etapie postępowania, natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania również należy uznać za bezzasadne skoro zostały uwzględnione przez organ odwoławczy. Z tych samych bowiem względów, dla których organ odwoławczy, orzekając w trybie art.138§ 2 Kpa, nie może ingerować w treść merytoryczną rozstrzygnięcia wydawanego przez organ I instancji, również i sąd nie może odnosić się merytorycznie do zarzutów skargi mających za przedmiot naruszenie prawa materialnego, nawet jeśli organ w zaskarżonej decyzji zajął określone rzeczowe stanowisko w tym zakresie. Zatem w skardze brak jest skutecznie podniesionych zarzutów, które podważałyby legalność decyzji organu odwoławczego. Należy także pamiętać, iż decyzja organu II instancji ma charakter procesowy, bowiem nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, tak jak decyzja Wójta Gminy T. P. Nie przesądza o prawach czy obowiązkach skarżącego, lecz wskazuje na wady procesowe postępowania prowadzonego przez organ I instancji, które winny zostać przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyeliminowane. Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. | |