IV SA/Po 526/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. przy udziale sprawy ze skargi G. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz G. S. i M. S. solidarnie kwotę (...) (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia (...) r., nr (...) Prezydent Miasta P., na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. (tj. Dz. U. z 2010r., nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej zwanej ustawą z 2001r.) zobowiązał G. S. i M. S. – prowadzących spółkę cywilną, przedsiębiorstwo G.-M. do: 1. Usunięcia odpadów metali i papieru z nieruchomości położonej przy ul. K. (...)w P. w terminie do (...) r. 2. Przekazania powyższych odpadów do odzysku podmiotom posiadającym stosowne zezwolenie 3. Przedstawienia dowodów usunięcia odpadów oraz sposoby ich zagospodarowania w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. w terminie do dnia (...) r. 4. Zaprzestania przyjmowania i dowożenia nowych odpadów na teren niniejszej nieruchomości. Decyzję tę organ uzasadnił następującym stanem faktycznym. Na skutek pisma Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (WWIOŚ) z dnia (...) r., który zawiadomił Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. o magazynowaniu odpadów na terenie nieruchomości przy ul. K. (...) w P. ustalono, że ten punkt zbierania odpadów prowadzony jest przez G. S. i M. S. bez zezwolenia. Na nieruchomości została przeprowadzona wizja w celu potwierdzenia informacji WWIOŚ. Wizja odbyła się w dniu (...) r. Stwierdzono podczas niej, że przedsiębiorcy prowadzą na przedmiotowej nieruchomości działalność polegającą na zbieraniu odpadów. W dniu wizji firma magazynowała odpady metalowe i odpady papieru i tektury. G. S. występująca w imieniu własnym i M. S. oświadczyła, że nie zaprzestanie działalności polegającej na zbieraniu odpadów na tej nieruchomości. W dniu (...) r. wszczęto postępowanie w sprawie działalności firmy G.-M. o czym powiadomiono uczestników. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Organ w decyzji nie podał ilości magazynowanych odpadów, gdyż ze względu na specyfikę przedsiębiorstwa, ilości te zmieniają się w czasie na skutek przyjmowania ich od osób przekazujących. Przed wydaniem decyzji strony postępowania zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Od decyzji tej odwołała się G.S. (dalej zwana jako odwołująca lub skarżąca). W odwołaniu podniosła, że prowadzi działalność gospodarczą związaną ze skupem surowców wtórnych od osiemnastu lat. W chwili obecnej nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów. Decyzję tę może otrzymać po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy dla swej nieruchomości. Wniosek w tej sprawie złożyła w 2008r. Uzyskała na razie pozytywną decyzję Sanepidu, decyzję środowiskową i decyzję w sprawie transportu odpadów. Podkreśliła, że w pobliżu jej działki prowadzona jest podobna działalność gospodarcza w tym punkt skupu surowców wtórnych. Do odwołania załączyła wymienione decyzje oraz pisma właścicieli działek sąsiednich. Skarżąca podniosła również, że pkt 3 i 4 decyzji został wydany bez podstawy prawnej naruszając art. 34 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001r.; a ponadto, że błędnie ustalono stan faktyczny, krąg stron postępowania oraz, że decyzja narusza art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie jej słusznego interesu. Decyzją z dnia (...) r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 17 pkt 1, 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2, oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej zwany kpa), a także art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z dnia 8 stycznia 2013r., poz. 21) – 1. ) uchyliło zaskarżoną decyzję, 2. ) zobowiązało G.S. i M. S. działających w ramach spółki cywilnej G.-M. do usunięcia wszelkich odpadów wymienionych w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2001r., nr 112, poz. 1206), w tym wszelkich odpadów metali i papieru o kodach 02 01 10, 12 01 01 – 12 01 04, 12 01 17, 15 010 01 – 15 01 07, 16 01 17, 16 01 18, 16 06 01, 17 02 02, 17 02 03, 17 04 01 – 17 04 07, 19 10 01, 19 10 02, 19 12 01 – 19 12 05, znajdujących się na terenie nieruchomości położonej w P., ul. K. (...) w terminie do dnia (...) r.; 3. ) ustaliło, że wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania, unieszkodliwienia lub odzysku z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie. Organ II Instancji uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na względy formalne, gdyż w trakcie orzekania doszło do zmiany przepisów będących podstawą wydania decyzji. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (dalej ustawa z 2012r.) posiadacz odpadów jest obowiązany do ich niezwłocznego usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie do ust. 2 tego artykułu w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1 wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zgodnie z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny i jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów; stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Również w poprzednio obowiązującym stanie prawnym konieczne było posiadanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. W tej sytuacji bez znaczenia jest fakt, iż odwołująca posiada zezwolenie na transport odpadów, skoro nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy z 2012r. w decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów. W związku z tym organ zawarł te rozstrzygnięcia w sentencji decyzji. SKO stwierdziło, że w związku z tym, że na nieruchomości składowane są przede wszystkim odpady z metali i papieru organ zobowiązał strony do ich usunięcia w szczególności - jednak obowiązek usunięcia odpadów dotyczy wszystkich odpadów znajdujących się na nieruchomości firmy, strona bowiem nie posiada zezwolenia na zbieranie i magazynowanie jakichkolwiek odpadów. Konkretne wskazanie odpadów, w sytuacji, gdy adresaci decyzji prowadzą działalność w przedmiocie ich skupu jest niemożliwe, gdyż ich ilość i rodzaj jest zmienny. Organ podkreślił tez, że decyzja ma charakter interwencyjny, bowiem dotyczy sytuacji, w której odpady znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a także, że ustalając krąg stron postępowania kierował się wpisami ksiąg wieczystych i jego zdaniem został on ustalony prawidłowo; odwołująca nie wskazała na czym konkretnie polega błąd w ustaleniu stron postępowania. Podkreślił, że nie naruszono art. 7 kpa – słusznego interesu obywatela, interes ten bowiem nie stoi ponad interesem społecznym i słusznym interesem innych stron postępowania – nie można pominąć faktu, że odwołująca zbiera i magazynuje odpady nie posiadając zezwolenia. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła G.S. reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze zarzucono naruszenie art. 139 kpa poprzez naruszenie zasady zakazu reformationis in peius polegające na tym, że w decyzji I instancji zobowiązano skarżących do usunięcia odpadów z nieruchomości położonej w P., ul. K. (...) odpadów metali i papieru, a w zaskarżonej decyzji zobowiązano do usunięcia z nieruchomości wszelkich odpadów wymienionych w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27.09.2001r. – podając jedynie przykładowo odpady metali i papieru. Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności punktu 2 i 3 decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa), tj naruszenie zakazu reformationis in peius, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 2 i 3 i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez SKO a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono nieuzasadnione rozszerzenie obowiązku usunięcia wszelkich odpadów z nieruchomości skarżących przez organ II instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszyły przepis postępowania a mianowicie art.139 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. (tj. Dz. U. z 2010r., nr 185, poz. 1243 ze zm.) obowiązującej do dnia 21 stycznia 2013r. ( w wersji od dnia 12.03.2010r.) prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1a i 4. W myśl art. 34 tej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania decyzji (ust. 1); decyzja o której mowa w ust. 1 wydawana jest z urzędu (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z dnia 8 stycznia 2013r., poz. 21 - dalej ustawa z 2012r.), która obowiązuje od dnia 22 stycznia 2013r - posiadacz odpadów jest obowiązany do ich niezwłocznego usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie do ust. 2 tego artykułu w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1 wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zgodnie z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny i jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów; stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Analizując powyższe przepisy, obowiązujące w czasie orzekania przez organ I instancji, a następnie obowiązujące w czasie orzekania przez II instancję należy stwierdzić, że zarówno przed dniem 22 stycznia 2013r. (data wejścia w życie ustawy z 2012r.) jak i po nim - niezbędne dla prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania lub magazynowania odpadów jest posiadanie odpowiedniego zezwolenia. Ustawa z 2012r. wyznacza obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.. Skarżąca nie posiada zezwolenia do składowania i magazynowania odpadów na nieruchomości położonej w P., ul. K. (...), jednak na tej nieruchomości, w wyniku kontroli, a następnie przeprowadzonej wizji lokalnej, stwierdzono istnienie (składowanie) i magazynowanie odpadów papieru i metali. Decyzja, którą wydano na podstawie art. 34 ustawy z dnia 2010r. wskazuje, że te odpady należy usunąć, wskazuje także sposób wykonania tej decyzji oraz termin do jej realizacji. Te same wskazania zawiera merytoryczna decyzja organu II instancji (pkt 2 i 3 decyzji), jednak decyzja ta rozszerzyła zakres koniecznych do usunięcia odpadów o "wszelkie odpady wymienione w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska (...)" – zawierając w sentencji wymienione przykładowo odpady papieru i metali. Wskazane wyżej zobowiązanie strony do określonego zachowania stanowiło w istocie naruszenie zakazu reformationis in peius ustanowionego w art. 139 k.p.a. Skutki w zakresie naruszenia tego zakazu należy ustalać na podstawie analizy całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z zakresem orzeczenia organu I instancji Zgodnie z treścią art.139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z wymienionego przepisu wynika, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej. Przez pojęcie "niekorzyść" należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Pojęcie "niekorzyść" winno być interpretowane w ten sposób, że uprawnienia wynikające z decyzji organu drugiej instancji nie powinny być węższe a obowiązki szersze niż w decyzji organu pierwszej instancji (A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz Warszawa wydawnictwo Zakamycze 2005r. str. 821, G.Łaszczyca Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz , H.Knysiak - Molczyk Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym wydawnictwo Zakamycze Warszawa 2004r., J.Zimmemann Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym w Księdze pamiątkowej prof. Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 1999r. str.352). O tym czy nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. Decyduje w takim przypadku zestawienie osnowy rozstrzygnięć obu instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2012r. w spr. VIII SA/Wa 254/12 Lex nr 1232019, wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2008r. w spr. IV SA/Wa 475/08 Lex nr 489245, wyrok WSA w Opolu z 13 września 2007r. w spr. II SA/Op 334/07 Lex nr 472365, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz Warszawa wydawnictwo Zakamycze 2005r. str. 821). Przepis art.139 kpa przewiduje odstępstwo od zakazu reformationis in peius tylko w dwóch następujących wypadkach a mianowicie: gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub gdy rażąco narusza interes społeczny. W sytuacji gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu, że występuje jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Tylko w razie spełnienia jednej z dwóch przesłanek wymienionych w art.139 kpa i wyjaśnienia tego w uzasadnieniu decyzji, organ drugiej instancji jest uprawniony do pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył zasadę reformationis in peius i nie uzasadnił przesłanek odstąpienia od tej zasady. Analiza sentencji decyzji organów obu instancji wskazuje, że organ odwoławczy nałożył na skarżących większy zakres obowiązku, niż ten nałożony w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Innymi słowy organ odwoławczy dodatkowo obciążył skarżących obowiązkiem usunięcia odpadów, których, którego nie ma w osnowie decyzji organu pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy orzekł na niekorzyść odwołujących. Dołożenie dodatkowego obowiązku usunięcia odpadów, których nie obejmowała decyzja organu I instancji i których istnienia organ nie stwierdził na nieruchomości skarżących w postępowaniu wyjaśniającym, jest pogorszeniem sytuacji prawnej skarżących. Organ odwoławczy orzekł zatem na niekorzyść strony odwołującej, a więc naruszył zasadę reformationis in peius, o której mowa w art.139 kpa. W przekonaniu Sądu dla oceny czy doszło do naruszenia zasady reformationis in peius nie ma znaczenia okoliczność, że w końcowej części uzasadnienia decyzji organu II instancji znajduje się sformułowanie, iż obowiązek usunięcia odpadów dotyczy przede wszystkim odpadów co do których ustalono ich występowanie na terenie nieruchomości. O naruszeniu zasady reformationis in peius przesądza zestawienie sentencji decyzji organów obu instancji a nie zestawienie uzasadnień tych decyzji. O prawach i obowiązkach stron organ administracji zobowiązany jest zawsze rozstrzygać w sentencji decyzji nie zaś w jej uzasadnieniu. Organ odwoławczy naruszając zasadę reformationis in peius nie wyjaśnił jednocześnie czy została spełniona jedna z przesłanek uzasadniających odstąpienie od tej zasady określona w art.139 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w tym zakresie, a nawet nie został powołany przepis art.139 kpa. Reasumując Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ odwoławczy rozszerzając obowiązek skarżących orzekł na ich niekorzyść, czym naruszył przepis art.139 kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i ponownie rozpatrzyć sprawę.