IV SA/Po 527/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska(spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi (...) Zarządu Dróg (...) w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu oddala skargę Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Starosta P. na podstawie art. 362 ust. 1 i 2 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. Nr 25 z 2008 r., poz. 150 ze zm. – dalej ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. N, 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) w pkt 1 zobowiązał WZDW do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego przez drogę wojewódzką nr 434 - odcinek położony w sąsiedztwie Rodzinnego Ogrodu Działkowego w M., w taki sposób, aby w odniesieniu do terenu ROD w M.y zapewnić dotrzymanie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku w porze dziennej, określonego w przepisach z zakresu ochrony przed hałasem, poprzez ustawienie odpowiedniego ekranu akustycznego. W pkt 2 decyzji ustalił termin wykonania ww. obowiązku do dnia (...) r. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że pismem z dnia (...) r. Starosta P. wystąpił do Urzędu Miejskiego w K. o określenie przeznaczenia terenów ROD w M. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na ww. pismo Burmistrz Miasta i Gminy K. poinformował, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., uchwalonym 29 października 2007 r., przedmiotowy obszar opisany został jako "teren ogrodów działkowych - symbol ZD" i aktualnie jest wykorzystywany na cele rekreacyjno- wypoczynkowe. W dniu (...) r. do Starostwa wpłynęło Sprawozdanie z badań akustycznych wykonanych przez WIOŚ. Wykonane pomiary poziomu hałasu powodowanego eksploatacją drogi wojewódzkiej nr 434 wykazały występowanie przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomu hałasu na granicy terenu Rodzinnego Ogrodu Działkowego w M. w porze dziennej (maksymalne przekroczenie 11,7 dB) oraz w porze nocnej (maksymalnie o 17,6 dB). Zgodnie z ustawą z dn. 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych oraz innych potrzeb socjalnych poprzez zapewnienie powszechnego dostępu do terenów rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby (art.4 ww. ustawy) i jako tereny zielone podlegają ochronie przewidzianej w przepisach dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody oraz ochrony środowiska (art. 5 ww. ustawy). Działki w rodzinnych ogrodach działkowych przeznaczone są do zaspokajania potrzeb użytkowników w zakresie wypoczynku i rekreacji oraz prowadzenia upraw ogrodniczych, z wyłączeniem potrzeb mieszkaniowych i wykonywania działalności gospodarczej (art. 15 ust. 4). W związku z powyższym, zgodnie z zapisem zawartym w objaśnieniach do Tabeli 1 Załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dn. 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826), przytoczonym w omawianych wynikach badań akustycznych - w przypadku niewykorzystywania terenów zgodnie z ich funkcją w porze nocnej, nie obowiązuje na nich dopuszczalny poziom hałasu w porze nocy. Organ wskazał, że jak wynika z pisma WIOŚ z dnia 11 stycznia 2010 r., w bezpośrednim otoczeniu Rodzinnego Ogrodu Działkowego w M., nie stwierdzono oddziaływania innych – poza droga wojewódzką nr 434 – źródeł hałasu. Dlatego też orzeczono jak w decyzji. Ponadto organ wskazał, że wydana dla przedsięwzięcia - budowy drogi wojewódzkiej nr 434 na etapie poprzedzającym budowę obwodnicy m. K.w ciągu drogi wojewódzkiej nr 434, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia(...) r.. nie miała wpływu na uwzględnienie w projekcie budowlanym ekranu akustycznego przy ROD w M., ponieważ w wyniku zmiany przepisów została wydana znacznie później niż opracowano dokumentację budowlaną. W opracowanym raporcie oddziaływania na środowisko, w postępowaniu administracyjnym związanym z wydaniem przez Wojewodę W. decyzji pozwolenia na budowę z dnia (...) r., nie wykazano konieczności ustawienia ekranu akustycznego, ponieważ w tamtym okresie tereny rodzinnych ogrodów działkowych nie podlegały ochronie akustycznej na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska (zmiana nastąpiła po wejściu w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych we wrześniu 2005 r. - art. 5 ). Termin wykonania obowiązku ustalono, biorąc pod uwagę m.in. konieczność planowania przez zarządcę drogi wydatków w corocznym budżecie i terminy wynikające z przepisów ustaw Prawo zamówień publicznych i prawo budowlane. Pismem z dnia (...) r. WZDW złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołujący podniósł m. in., że pomiary hałasu zostały przeprowadzone w dwóch punktach pomiarowych zlokalizowanych w odległości 60,1m od krawędzi jezdni oraz 4,8m od krawędzi jezdni. W punkcie zlokalizowanym w niewielkiej odległości od krawędzi jezdni istotnie, odnotowano przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Jednak w punkcie położonym dalej, przekroczenia takie nie występują. Być może zatem, zastosowanie ekranu nie jest jedyną możliwą opcją, jednak w uzasadnieniu do decyzji Starosta nie wykazał dlaczego wybrał ekran jako środek mający zapewnić ograniczenie hałasu, mimo wątpliwości ze strony Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, czy możliwe będzie zapewnienie ciągłości ekranu oraz sposobu jego wykonania, z uwagi na różnice wysokości posadowienia drogi w odniesieniu do Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Skarżący wskazał również, że ustalony termin wykonania obowiązku jest niemożliwy do realizacji. Po pierwsze, ekran akustyczny nie znajduje się w planach zagospodarowania przestrzennego dla terenów M.. Po drugie, z uwagi na koszty budowy ekranu należy zaliczyć taką budowę do inwestycji i wpisać do Wieloletniego Planu Inwestycyjnego, w którym to na chwilę obecną przewidywany termin realizacji inwestycji wykracza poza rok 2012. Ponadto przepisy dotyczące włączenia ogródków działkowych do terenów podlegających ochronie akustycznej są obowiązujące od 2005 r. Realizacja inwestycji polegającej na przebudowie drogi 434 odbywała się zatem zgodnie z przepisami i wówczas nie zastosowano urządzeń zapewniających ochronę akustyczną. Przy obecnie obowiązujących normach poziomu hałasu zapewnienie dopuszczalnego poziomu hałasu dla wszystkich typów terenów podlegających ochronie akustycznej nie jest możliwe. Sytuacja, w której Starosta wszczyna postępowanie na każdy indywidualny wniosek i w rezultacie nakłada na zarządcę drogi obowiązek ograniczenia hałasu poprzez budowę ekranu akustycznego nie powinna mieć miejsca. Zdaniem Skarżącego, przed wydaniem decyzji Starosta powinien dokładnie przeanalizować możliwe dostępne środki ograniczenia hałasu oraz możliwość ich zastosowania, a zatem sytuacja, w której Starosta narzuca na zarządcę drogi obowiązek wykonania ekranu akustycznego gdy nie znane są jego parametry oraz sam fakt możliwości jego zastosowania i przyszłej efektywności (tj. możliwość niezapełnienia ciągłości ekranu, różnice w posadowieniu drogi w stosunku do ROD) nie powinna mieć miejsca. Starosta przed wydaniem decyzji powinien dysponować dokładną analizą czy wybrany przez niego środek w rzeczywistości zapewni dotrzymanie standardów środowiska. Decyzją z dnia 31 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U.2001 r., nr 79, poz. 856) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 2 kpa oraz art. 173, art. 362 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2008 r., nr 25, poz. 150, ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2 i w tym zakresie ustalił termin wykonania obowiązku określonego w pkt 1 zaskarżonej decyzji do dnia (...) r., w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ m. In. wskazał, ze badania emisji hałasu z drogi wojewódzkiej przeprowadził organ do tego uprawniony tj. WWIOŚ. Wykonane pomiary hałasu powodowanego eksploatacją drogi wojewódzkiej nr 434 na granicy terenu ROD w M. jednoznacznie wykazały występowanie przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomów hałasu: w porze dziennej – max. przekroczenie o 11,7 dB, w porze nocnej – max. przekroczenie o 17,6 dB. Podkreślić w tym miejscu należy, iż Kolegium - rozpatrując niniejszą sprawę - nie brało pod uwagę pomiarów wykonanych w porze nocnej. Zgodnie bowiem z powołanym przez organ I instancji rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, na Rodzinnych Ogródkach Działkowych - z uwagi na ich rekreacyjno-wypoczynkowe przeznaczenie, nie obowiązuje dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej. Zgodnie z art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska emisje polegające na powodowaniu hałasu powstające w związku z eksploatacją drogi, nie mogą spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający tym obiektem ma tytuł prawny. W związku z powyższym na Skarżącym - jako zarządcy drogi - spoczywa obowiązek utrzymania poziomu hałasu na ustawowym poziomie. W ocenie Kolegium, ekran akustyczny jest najskuteczniejszym środkiem chroniącym przed nadmiernym hałasem drogowym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podniósł, że są one bezzasadne. Organ I instancji nie był zobowiązany do przeprowadzenia specjalistycznej analizy, czy budowa płotu betonowego zamiast ekranu akustycznego umożliwi redukcję poziomu hałasu. Wybór środka zapobiegającego nadmiernej emisji hałasu należy bowiem do organu. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie najskuteczniejszym rozwiązaniem będzie budowa ekranu akustycznego. Obawy odwołującego, iż ekran nie spełni swojej funkcji z uwagi na brak jego ciągłości i różnice wysokości posadowienia drogi w odniesieniu do ROD, nie są uzasadnione. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, zapewnienie środka eliminującego przekroczenie poziomów hałasu należy do zadań zarządcy drogi, który czuwa nad przestrzeganiem wymagań ochrony środowiska. Opracowanie projektu ekranu akustycznego (określenie jego długości, wysokości i materiałów, z których ma zostać wykonany) należy do odwołującego. W zakreślonym terminie skargę na powyższą decyzje wniósł Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 11 i 77 kpa i wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P. W skardze Skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu, a ponadto wskazał, że nie dopuszczalnym jest, aby organ ferował kategoryczne stwierdzenia bez jakiejkolwiek próby uzasadnienia. Zwłaszcza, że w niniejszej sprawie nawet podmiot wykonujący badania WIOŚ zwracał uwagę, iż przy posadowieniu wjazdu w środkowej części ewentualnego ekranu może spowodować, iż nie spełni on swojej funkcji. Zdaniem Skarżącego, SKO w P. nawet nie podjął próby wskazania przesłanek, w oparciu o które twierdzi, iż po pierwsze, ekran akustyczny jest najskuteczniejszym środkiem chroniącym przed nadmiernym hałasem, po drugie, dlaczego obawy Skarżącego, iż ekran nie spełni swoich funkcji są bezzasadne. Co więcej organ mając wiedzę, iż w toku postępowania dowodowego pojawiły się wątpliwości co do skuteczności ekranów (których organ l instancji nie wyjaśnił), utrzymał w mocy decyzje organu l instancji. Takie działanie świadczy o świadomym nakładaniu na Skarżącego obowiązków, pociągających za sobą wydatkowanie środków publicznych, w sytuacji kiedy jest bardzo duże prawdopodobieństwo, że są nieskuteczne. Zatem takie działanie można zakwalifikować jako nierzetelne i niecelowe wydatkowanie środków publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał także, że zarzuty Skarżącego zawarte w skardze nie mają uzasadnienia. Nie ma wątpliwości, że wyniki badań hałasu powodowanego eksploatacją drogi wojewódzkiej nr 434 wykonane przez Wielkopolski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wykazały przekroczenie wartości dopuszczalnych hałasu w porze dziennej o 11,7 dB i nocnej o 17,6 dB. Przesłanką nałożenia na Skarżącego obowiązku budowy ekranu akustycznego było przekroczenie wartości dopuszczalnych poziomów hałasu w porze dziennej spowodowane eksploatacją ww. drogi. Zgodnie ze zdaniem przedstawicieli doktryny, "niedopuszczalne zanieczyszczenie środowiska, będące następstwem eksploatacji urządzeń komunikacyjnych wymienionych w art. 174 ust. 1, polegające na (...) powodowaniu hałasu, ma miejsce wtedy, gdy nastąpi przekroczenie standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający urządzeniem komunikacyjnym ma tytuł prawny" (tak: E. Radziszewski, komentarz do art. 174 ustawy Prawo ochrony środowiska, Lex Polonica). Skarżący, jako zarządca drogi został zatem zobowiązany do przeciwdziałania niekorzystnym wpływom wywieranym przez drogę wojewódzką na środowisko (ogródki działkowe ROD) poprzez budowę ekranu akustycznego. Wybór środka zabezpieczającego teren przed nadmierną emisją hałasu należy do organu administracji publicznej. Natomiast zapewnienie tegoż środka należy do zarządcy drogi. Żaden z obowiązujących przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska nie wyznacza kryteriów, jakimi organ ma się kierować przy wyborze rozwiązań technicznych zapobiegających przekroczeniom standardów jakości środowiska. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji podzielił zdanie przedstawicieli ROD, iż budowa innego zabezpieczenia - płotu betonowego ze względu na znaczne przekroczenia norm hałasu będzie niewystarczające. Z uwagi na powyższe organ uznał, że najwłaściwszym i najskuteczniejszym rozwiązaniem w przedmiotowej sprawie będzie postawienie ekranu akustycznego. Zarówno w ocenie Kolegium, jak i WIOS na zarządcy drogi spoczywa obowiązek opracowania projektu ekranu oraz zapewnienie jego maksymalnej przydatności (zapewnienie ciągłości ekranu). Zdaniem organu II instancji, wyznaczony nowy termin budowy zabezpieczenia jest przejawem racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417, dalej uusa) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. W myśl art. 362 ust. 1 powołanej ustawy: "Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego". W art. 362 ust. 2 ustawy przyjęto, że w powyższej decyzji organ ochrony środowiska może określić zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko (pkt 1), czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego (pkt 1a) i termin wykonania obowiązku (pkt 2). Organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni powyższych przepisów i w przyjętym za podstawę wyrokowania stanie faktycznym sprawy właściwie je zastosowały. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Sąd uznaje za słuszne ustalenia organów, że przekroczenie norm hałasu dopuszczalnych na przedmiotowym obszarze nastąpiło wskutek ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej nr 434. Prawidłowo również organy ustaliły adresata zobowiązanego do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko - hałasu powodowanego eksploatacją drogi wojewódzkiej nr 434 poprzez umieszczenie ekranu akustycznego. Skarżący w świetle powyższych przepisów jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Jako zarządca drogi został on zobowiązany do przeciwdziałania niekorzystnym wpływom wywieranym przez tę drogę na środowisko. Odnosząc się do rodzaju obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją należy wskazać, że art. 362 ustawy pozostawia organowi ochrony środowiska możliwość wyboru czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko. Ustawodawca wskazał jedynie, że decyzja ma określać zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan do jakiego ma zostać przywrócone środowisko i termin wykonania tego obowiązku. Nie sprecyzowano czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Obowiązek ustawienia ekranów akustycznych nie jest środkiem wykraczającym poza przyjętą praktykę obniżania poziomu hałasu. Ten środek wskazany jest m. in. w art. 173 pkt 1 lit a ustawy. Wskazać należy również, że sam skarżący w piśmie z dnia (...) r.. poinformował organ I instancji, iż obowiązująca na przedmiotowym odcinku drogi prędkość 70 km/h już została obniżona z 90 km/h, a warunki panujące na drodze są dobre i jednoznaczne dla kierowców, oraz że na drogach wojewódzkich nie ma możliwości zastosowania środków technicznych powodujących zmniejszania prędkości (jak np. progi zwalniające), oraz że sygnalizacja świetlna z detekcją radarową również jest środkiem niemożliwym do zastosowania, gdyż brak jest relacji pieszych (tj. przejścia dla pieszych, skrzyżowania). Zdaniem Sądu nie może być argumentem przemawiającym przeciwko zastosowaniu ekranu akustycznego podnoszona przez Skarżącego okoliczność braku skuteczności tego środka ani też fakt, że w toku postępowania Rodzinny Ogród Działkowy w M. wystąpił o zgodę na budowę płotu betonowego, który ma m. in. ograniczyć hałas. Po pierwsze, zarzut pierwszy jest hipotetyczny i nie poparty żadnymi dowodami. Po drugie, wniosek o budowę płotu został ostatecznie cofnięty, a Skarżący nie wskazał i nie udowodnił, że wybudowanie takiego płotu jest lepszym środkiem niż ekran akustyczny, i że w przypadku nałożenia takiego obowiązku poniesie koszty takiego rozwiązania. Z powyższych względów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja ani decyzja poprzedzająca ją nie naruszają prawa i dlatego na podstawie art. 151 ppsa, orzzekł jak w sentencji wyroku.