IV SA/Po 528/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekretarz sąd. Marcin Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z [...] r. nr [...] w zakresie w jakim odmawia przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w okresie od [...] r. do [...] r. /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/D. Rzyminiak-Owczarczak MB Sygn. akt IV SA / Po 528 / 05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. M., Prezydent Miasta P. przyznał wnioskodawczyni dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości po 70 zł miesięcznie na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z załączonymi dokumentami do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, wnioskodawczyni spełnia kryteria wymagane do otrzymania świadczenia. Od powyższej decyzji A. M. wniosła odwołanie i wskazała, iż powinna otrzymać wnioskowane świadczenie od miesiąca [...] r., domagając się nieprzyznanych i w konsekwencji niewypłaconych świadczeń wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Strona wyjaśniła, że "zaległe zasiłki od [...] do [...] r. opłacił jej zakład pracy". Skarżąca podniosła, powołując wyrok Sądu Rejonowego- Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia [...] r., iż niepełnosprawność syna datowana od dnia [...] r. do dnia [...] r. jest kontynuacją poprzedniej, trwającej od dnia [...] r. do dnia [...] r., orzeczonej przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. w dniu [...] r. A. M. poinformowała przy tym, iż sprawa syna o ustalenie niepełnosprawności była cały czas w toku. Po rozpoznaniu w dniu [...] r. odwołania Pani A. M. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, zaś z akt sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku A. M. z dnia [...] r. o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Stosownie zatem do ww. art. 24 ust. 2 ustawy, wnioskowane świadczenie powinno być przyznane od miesiąca złożenia wniosku wraz z kompletnymi dokumentami, tj. od dnia [...] r. W skardze kierowanej do Sądu, A. M. zaskarżyła w całości decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła też o zmianę ww. decyzji w ten sposób, aby dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego został przyznany od dnia [...] r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż jej niepełnoletni syn R. M. jest osobą niepełnosprawną od 1995 r., a wyrokiem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w P. zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, w którym ustalono że niepełnosprawność jej syna ustała z dniem [...] r., w ten sposób, iż ustalił, że R. M. był niepełnosprawny także w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Skarżąca wskazała, iż nie może być tak, żeby jej syn poniósł konsekwencje nieprawidłowej oceny stanu zdrowia, a gdyby uznać za prawidłową interpretację przepisów dokonywaną przez SKO, należałoby przyjąć, że orzeczenie Sądu nie wywołuje żadnych skutków albo tylko ograniczone. Odpowiadając na skargę A. M. SKO wniosło o oddalenie skargi, powtarzając w uzasadnieniu argumenty zawarte już w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1.Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy. 2.W pierwszej kolejności należy wskazać, iż skarżąca wymagane dokumenty do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego złożyła na urzędowym formularzu już w dniu [...] r. i wniosek ten został przez organ pomocy społecznej przyjęty( k- 7 – 12). Faktem też jest, iż w punkcie dotyczącym dodatków do zasiłku rodzinnego, a konkretnie dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego ( k- 11), wykreślono napisane ręką strony (tak przynajmniej można wnosić, porównując podpis A. M.) nazwisko i imię jej syna R.. Można założyć, że uczyniono to (pracownik przyjmujący wniosek?) ze względu na brak ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności, w związku z odwołaniem się strony od wydanego orzeczenia. Należy jednak dodać, iż niepełnosprawność syna skarżącej datowała się już od [...] r., zatem już od tej daty R. M. spełniał materialnoprawną przesłankę ustalenia prawa do rzeczonych świadczeń rodzinnych. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. musiał więc wiedzieć o niepełnosprawności małego R., a przynajmniej fakt ujęcia jego osoby we wniosku i potem skreślenia, powinien być sygnałem do dopytania matki w tej kwestii, choćby w związku z wymogiem art. 9 kpa. Zdaniem orzekającego składu, zachodziły przesłanki do przyjęcia, że w niniejszej sprawie wystąpi "kontynuacja orzeczeń o niepełnosprawności" R. M. i to powinno mieć wpływ na postępowanie organu, tak, żeby strona nie poniosła "szkody z powodu nieznajomości prawa" (art.9 kpa). 3.Zdaniem Sądu, stan oczekiwania na ostateczne orzeczenie o niepełnosprawności nie powinien rzutować ograniczająco na czasokres wypłacanego świadczenia. Już w trakcie obowiązywania uchylonej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., nr 98, poz. 414 ze zm.), która regulowała rozpatrywaną kwestię, zgodnie z art. 43 ust. 6 tej ustawy, stanowiącym lex specialis w stosunku do kpa, świadczenia pieniężne pomocy społecznej wypłacało się w okresach miesięcznych, od miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, co oznaczało, że w sprawach z pomocy społecznej dotyczących świadczeń pieniężnych decyzja wywoływała skutki od miesiąca, w którym został złożony wniosek. Przepis ten nabierał szczególnego znaczenia w przypadku świadczeń pieniężnych wypłacanych w dłuższych okresach, tak jak w niniejszej sprawie, gdyż organ pomocy społecznej obowiązany był wtedy wypłacić zasiłek stały za okres prowadzenia postępowania administracyjnego. Z kolei nowelizacja obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje w dodanym do art. 23 ust. 3a, iż w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności, stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Co prawda, powyższa zmiana ustawy weszła w życie po wydaniu orzeczeń w rozpatrywanej sprawie, jednakże tej treści normę organy winny wyinterpretować z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, opierając się dotychczasowym orzecznictwie do odnośnych przepisów poprzedniej ustawy, a także na obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasadach ogólnych, a szczególnie art. 7, 8, 9 i 10 kpa. 4.Tymczasem rozpatrujące sprawę organy administracji nie zauważyły, że przedłożone orzeczenie Sądu Rejonowego z dnia [...] r. stanowiło kontynuację poprzedniego orzeczenia na nowy okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., a SKO nie zauważyło, iż skarżąca już w odwołaniu wskazała na poprzednie orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności, które zaliczało syna skarżącej do osób niepełnosprawnych od dnia [...] r. do dnia [...] r. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę kwestionariusz z dnia [...] r. i naniesione tam zmiany, trudno przypuszczać, by skarżąca, w trakcie wypełniania ww. formularza świadomie zrezygnowała z wniesienia o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. W opinii składu orzekającego, uprawnionym jest przypuszczenie, iż skreślenie R. M. nastąpiło z inicjatywy pracowników pomoc społecznej, których zdaniem strona powinna oczekiwać na ostateczne orzeczenie o niepełnosprawności i dopiero wtedy złożyć wniosek, co do przedmiotowego dodatku. Nawet, jeśli ww. opisana wersja wydarzeń jest tylko przypuszczeniem, to i tak pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej dopuścili się błędów, gdyż, mając na uwadze trwającą już od dawna niepełnosprawność syna skarżącej, w związku z oczekiwaniem na aktualne orzeczenie, powinni ustalić sytuację rodzinną skarżącej na dzień złożenia wniosku, zaznaczyć w aktach sprawy fakt oczekiwania na ostateczne orzeczenie o niepełnosprawności i zawiesić postępowanie o przyznanie zasiłku do czasu otrzymania tego ostatecznego orzeczenia. Nie czyniąc tak, organy administracji swoim postępowaniem złamały szereg zasad ogólnych postępowania unormowanych w kpa. 5. W zakresie uchybień dotyczących zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w pierwszej kolejności wymienić można zasadę słusznego interesu obywatela, bowiem organy, w sprzeczności z art. 7 kpa nie załatwiły wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu i nie podjęły próby ustalenie rzeczywistej sytuacji syna skarżącej, lecz niejasności interpretowały na niekorzyść skarżącej. Organy zignorowały też podstawową zasadę kpa, iż o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7- 9 kpa, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Należy także wskazać, iż organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 kpa). Z zasadą tą pozostaje również w związku zasada udzielania informacji określona w art. 9 kpa, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Zdaniem Sadu, obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku winno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia takich skutków. W takim wypadku, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanym działaniem. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 (obecnie: art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40 / 92, PiP z 1993 r., nr 3, s. 110 akceptowany przez B. Adamiak [w:] Kpa. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 79- 80). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie takiego pouczenia czy pomocy z naruszeniem art. 9 kpa skarżącej nie udzielono, a należy podkreślić, iż przywołana wyżej zasada nie jest postulatem, lecz obowiązującą normą prawną. Skutkiem naruszenia powyższych zasad postępowania administracyjnego, było podjęcie sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia przez organ I instancji i brak reakcji na te błędy proceduralne przez SKO, które nie dostrzegając ich, utrzymało w mocy sprzeczne z prawem rozstrzygnięcie. Tak więc, wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralno-prawnych, należało uchylić zaskarżona decyzje i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. Skoro zaskarżone postanowienie naruszało prawo procesowe i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz MB