IV SA/Po 537/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej organ) umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte przez M. S. jako wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania. Stan sprawy był następujący: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. R. W. zwrócił się do Urzędu Gminy w P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie strzelnicy sportowej, na terenie działek nr [...] położonych w miejscowości D., gm. P.. Po toczącym się długo postępowaniu administracyjnym, w trybie wznowieniowym decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S.. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. S.. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 109/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2019r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] września 2019 r., wydaną w trybie postępowania wznowieniowego. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie niniejszej stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ wskazał, że M. S. jest właścicielem działki nr [...], która nie graniczy z działkami inwestycyjnymi nr [...]. Nieruchomość skarżącego znajduje się w odległości ok. [...] m, zaś ok. [...] m od granicy działki nr [...] znajduje się jego budynek mieszkalny. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie ograniczy korzystania z nieruchomości skarżącego. Wskazano, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie jest możliwe zbadanie poziomu immisji hałasu, zanieczyszczeń wody czy powietrza. Decyzja o warunkach zabudowy ustala jedynie możliwość realizacji zamierzania inwestycyjnego na danym terenie. W ocenie Kolegium organ I instancji właściwie nie uznał odwołującego za stronę postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wyżej opisane rozważania organu odwoławczego dotyczące legitymacji skarżącego i statusu strony w postępowaniu odwoławczym stoją w sprzeczności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i treścią wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Dalej Sąd wskazał, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. O oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy posunął się jeszcze dalej, ponieważ mimo uznania, że odwołujący nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji po merytorycznym rozpoznaniu odwołania. Wydając decyzję o utrzymaniu decyzji I instancji w mocy i jednocześnie wskazując na brak przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie M. S., organ dopuścił się naruszenia zasad, o których mowa w uchwale NSA składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98. Organ odwoławczy mógł określić brak przymiotu strony odwołującego (mowa tu o formie, a nie o merytorycznej poprawności) jedynie w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Nie przesądzając o wyniku sprawy w zakresie przymiotu strony skarżącego Sąd wskazał, że stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania zwykle uznaje się też właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jednakże w przypadku takich nieruchomości, ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie został uznany za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. Wynika to z pisma z [...] kwietnia 2019 r. (k. 245 akt adm.). Ponadto przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji zaznaczył, że odwołanie złożył podmiot niebędący stroną postępowania. Sąd ponownie podkreślił, że skoro Kolegium uznało, że skarżący nie jest stroną postępowania, to powinno umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie utrzymać w mocy decyzję I instancji, od której odwołanie wniósł podmiot nieuznany za stronę postępowania. Nadto Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Z faktu jej wydania nie można wyprowadzać istnienia ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Samo wydanie decyzji nie tworzy zatem zmiany w sferze praw rzeczowych (art. 140 i art. 144 k.c.), dotyczy to również podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie IV SA/Po 537/21 organ II instancji wydał niewłaściwe procesowo rozstrzygnięcie. Uznanie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym powinno być jedyną kwestią rozważaną przez Kolegium i niepotrzebne było analizowanie merytorycznej prawidłowości wydania decyzji I instancji w takich okolicznościach procesowych. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji szczegółowo opisał stan faktyczny w sprawie i podniósł, że M. S. jest właścicielem działki nr [...], która nie graniczy z działkami inwestycyjnymi nr [...]. Nieruchomość skarżącego znajduje się w odległości ok. [...] m, zaś ok. [...] m od granicy działki nr [...] znajduje się jego budynek mieszkalny. Kolegium wskazało, że planowana inwestycja nie ograniczy korzystania z nieruchomości skarżącego. Nadto na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie jest możliwe zbadanie poziomu immisji hałasu, zanieczyszczeń wody czy powietrza. Decyzja o warunkach zabudowy ustala jedynie możliwość realizacji zamierzania inwestycyjnego na danym terenie. W ocenie Kolegium organ I instancji właściwie nie uznał odwołującego za stronę postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium zastosowało się do wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 16 lipca 2020 r. (IV SA/Po 537/21) i zbadało czy zachodzą przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do uznania go za stronę postępowania i tym samym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., należało umorzyć postępowanie. Skargę na powyższą decyzję złożył M. S. reprezentowany przez pełnomocnika domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art.78 § 1 k.p.a. i art.80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego ustalenia obszaru analizowanego oraz potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (immisje), co spowodowało brak uznania skarżącego za stronę postępowania i stanowiło naruszenie art.28 k.p.a. w zw. z art.61 u.p.z.p.; naruszenie przepisów postępowania tj. art.8 § 1 k.p.a.,art.7, 10 § 1 w zw. z art.28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz interesu społecznego w wydaniu decyzji; naruszenie prawa materialnego tj. art.29 ust.1 pkt 12 w zw. z art.3 ust.5 i art.29 ust.3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że budowa strzelnicy będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz że na etapie warunków zabudowy nie jest możliwe zbadanie poziomu immisji na nieruchomości sąsiednie. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem M. S. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dl inwestycji polegającej na budowie strzelnicy sportowej, na działkach nr [...] w D.. Istota zarzutów skargi sprowadza się tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławczym uznało, że strona skarżąca, nie posiada statusu strony w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Należy zauważyć, że Sąd orzekający w sprawie w niniejszym składzie jest związany treścią wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 109/20, w którym to stwierdzono, że organ II instancji wydał niewłaściwe procesowo rozstrzygnięcie. Uznanie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym powinno być jedyną kwestią rozważaną przez Kolegium i niepotrzebne było analizowanie merytorycznej prawidłowości wydania decyzji I instancji w takich okolicznościach procesowych. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w powołanym wyroku organ w sposób szczegółowy miał rozważć, czy skarżący posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, czy też nie i opisać swoje rozważania w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku nieuznania skarżącego za stronę organ winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., natomiast jeśli uznałby skarżącego za stronę, wówczas winien ocenić merytoryczne przesłanki i warunki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy M. S. jest właścicielem działki nr [...], która nie graniczy z działkami inwestycyjnymi nr [...]. Nieruchomość skarżącego znajduje się w odległości ok. [...] m, zaś ok. [...] m od granicy działki inwestycyjnej nr [...] znajduje się jego budynek mieszkalny. Należy zgodzić się z Kolegium, że planowana inwestycja nie ograniczy korzystania z nieruchomości skarżącego. Ponadto na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie jest możliwe zbadanie poziomu immisji hałasu, zanieczyszczeń wody czy powietrza. Decyzja o warunkach zabudowy ustala jedynie możliwość realizacji zamierzania inwestycyjnego na danym terenie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. Wskazać trzeba, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2020, poz. 293) nie wskazują kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Racje ma zatem organ, że skarżący nie posiada statusu strony w przedmiotowym postepowaniu. Ponadto nie tylko Sąd orzekający w niniejszym składzie, ale i organ są związane wyrokiem WSA w Poznaniu IV SA/Po 109/20 i wytycznymi zawartymi w jego uzasadnieniu. Sąd wyraźnie tam wskazał, że “wydając decyzję o utrzymaniu decyzji I instancji w mocy i jednocześnie wskazując na brak przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie M. S., organ dopuścił się naruszenia zasad, o których mowa w wyżej cytowanej uchwale. Organ odwoławczy mógł określić brak przymiotu strony odwołującego (mowa tu o formie, a nie o merytorycznej poprawności) jedynie w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wychodzi to być może poza ramy niniejszego postępowania, w którym stwierdzono, iż organ odwoławczy wadliwie zastosował środek procesowy, ale wobec wyrażonego przez organ stanowiska, którym uzasadniał podjęte rozstrzygnięcie, Sąd postanowił wskazać ramy prawne, w których powinien poruszać się organ podczas ponownego rozpoznania sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie został uznany za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. Wynika to z pisma z 9 kwietnia 2019 r. (k. 245 akt adm.). Ponadto przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji zaznaczył, że odwołanie złożył podmiot niebędący stroną postępowania. Sąd ponownie podkreśla, że skoro Kolegium uznało, że skarżący nie jest stroną postępowania, to powinno umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie utrzymać w mocy decyzję I instancji, od której odwołanie wniósł podmiot nieuznany za stronę postępowania". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości wszystkie przytoczone wyżej poglądy. Brak statusu strony lub jego utrata w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym. W konsekwencji w przypadku, gdy organ II instancji stwierdzi, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe umarza to postępowanie. Podkreślić przy tym trzeba, że organ administracji dokonuje oceny interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o przymiot strony na dzień orzekania. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Wbrew temu co zarzuca strona skarżąca nie doszło zatem do naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego wynikających z art.77, 78, 80 k.p.a. oraz art. 8, 7 i 10 k.p.a., i art. 29 ust.1 pkt 12 i ust.3 w zw. z art.3 ust.5 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.