IV SA/Po 538/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę w całości. Burmistrz Miasta P. postanowieniem z 15.04.2022 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz.U. z 2021, poz. 735, dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020, poz. 1333 ze zm., dalej: jako "p.b.") po rozpatrzeniu wniosku S. W. (dalej jako: "skarżący") złożonego w dniu 16.07.2021r., uzupełnionego w dniu 22.11.2021r. o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego, posadowionego na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb P. , miasto P. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na funkcję mieszkaniową wielorodzinną z usługami odmówił wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 16.07.2021 r. do Urzędu Miejskiego w P. wpłynął wniosek S. W. o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego, posadowionego na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb P. , miasto P., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18 - część B - na funkcję mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Postanowieniem [...] z dnia 26.07.2021r. Burmistrz Miasta odmówił wydania zaświadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem. W związku z zażaleniem Wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] z dnia 29.10.2021r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem [...] z dnia 30.11.2021r. Burmistrz Miasta ponownie odmówił wydania zaświadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem [...] z dnia 31 stycznia 2022r. ponownie uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że zaskarżone postanowienie nie posiada podstawy prawnej. Ponadto Kolegium wskazało, że wniosek nie został podpisany i należy wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych we wniosku o wydanie zaświadczenia. W dniu 24.02.2022r. skarżący uzupełnił wniosek w zakresie podpisu. Pismem z dnia 4.03.2022r. wezwano skarżącego do uzupełnienia wniosku w zakresie wskazania podstawy prawnej do uzyskania zaświadczenia. Pismem złożonym w dniu 14.03.2022r. skarżący uzupełnił wniosek wskazując na art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. jako podstawę prawną ubiegania się o wydanie zaświadczenia. Ustalono, że dla działki nr ewid. [...], obręb P. , gmina P. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18 - część B. Plan ten został zatwierdzony uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 28 sierpnia 2018r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. - rok [...], poz. [...] z dnia 17 września 2018 r. W powyższym planie miejscowym działka nr [...] - oznaczona jest jako tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej (symbol 3MN/U). We wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący twierdzi, powołując się na § 3 pkt 4 planu miejscowego, że budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami na tym terenie jest zgodny z planem miejscowym. Wnioskodawca podniósł też, że w obowiązujących przepisach prawa jak również w planie miejscowym, nie zdefiniowano budynku mieszkalno-usługowego. Ponadto skarżący wskazał, że: "W § 5 pkt 7 planu miejscowego zawarto nakaz zachowania na terenach MN/U dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych, zgodnie z przepisami odrębnymi. W § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku jako jeden z rodzajów terenów, dla których różnicuje się dopuszczalne poziomy hałasu, wskazano tereny przeznaczone na cele mieszkaniowo-usługowe. Zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia, tereny mieszkaniowo-usługowe znajdują się w tej samej grupie terenów co tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z ww. załącznikiem do rozporządzenia, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostały sklasyfikowane jako odrębna grupa terenów, o wyższych parametrach ochrony akustycznej ". Organ I instancji wskazał, że przeanalizował zapisy obowiązującego planu miejscowego oraz inne przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, w szczególności ustawę z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p. - w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Uszczegółowienie tego przepisu prawodawca zawarł w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Komentarz praktyczny, autor Bursztynowicz Michał, Mieszane przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, Lex/el. 2019). Organ wskazał, że zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do powyższego Rozporządzenia tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznacza się symbolem "MN". Natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznacza się symbolem "MW". Zgodnie z § 3 przedmiotowego planu miejscowego ustalono następujące przeznaczenie terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami 1 MN 1 - 4MN1; 2) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami 1MN2 - 8MN2; 3) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami 1MN3 - 2MN3, 4) tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczone symbolami 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U; 5) teren zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji, oznaczony symbolem ZP/US; ) 6) tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, oznaczone symbolami 1KD-D, 2KD-D, 3KD-D, 4KD-D, 5KD-D, 6KD-D. KD-Dx; 7) tereny dróg wewnętrznych, oznaczone symbolami 1KDW, 2KDW, 3KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 0 7KDW, 8KDW. Organ wskazał, że w prawie budowlanym oraz w innych przepisach prawa nie została sformułowana definicja budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W związku z tym przyjmuje się, że każdy budynek mieszkalny, który nie jest budynkiem jednorodzinnym powinien zostać kwalifikowany jako budynek wielorodzinny. Budynkiem wielorodzinnym będzie zatem budynek mieszkalny, w którym wydzielono więcej niż 2 lokale mieszkalne. Na podstawie zapisów planu miejscowego ustalono, że na całym obszarze objętym tym planem - nie przewiduje się ani zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ani zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w połączeniu z jakąkolwiek inną funkcją. Dodatkowo organ wskazał, że § 4 pkt 20 planu, gdzie wskazano, że "dla istniejących budynków niespełniających ustaleń planu przed wejściem w życie uchwały, w zakresie funkcji i parametrów zabudowy, położonych na terenach 1 MN 1,2MN1, 3MN1, 1MN2, 1MN/U, 2MN/U i 3MN/U - dopuszczenie ich zachowania, remontu oraz przebudowy" - odnosi się do obiektów wybudowanych i użytkowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę, którym plan nadaje odmienne parametry i/lub przeznaczenie. Zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego "Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej,..." Organ wskazał, że na całym obszarze obowiązującego planu miejscowego - nie nadano żadnemu terenowi przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł S. W. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie regulacji zawartej w paragrafie 4 punkcie 20 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. i błędne przyjęcie przez organ, że ww. zapis uchwały odnosi się do obiektów budowlanych i użytkowanych zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę, podczas gdy nie istnieje rozróżnienie na budynki zbudowane legalnie i nielegalnie podczas opracowywania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obowiązywania zapisów planu i jego ustaleń; 2. nieuprawnione dokonywanie przez organ w zaskarżonym zaświadczeniu interpretacji treści zapisów uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , zwłaszcza treści zawartej w paragrafie 4 punkcie 20 uchwały, podczas gdy czyn mość wydawania zaświadczenia jest czynnością faktyczną i stanowi oświadczenie wiedzy organu administracji, który w związku z tym nie może dokonywać w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych; 3. nieuprawnione dokonywanie przez organ w zaskarżonym zaświadczeniu interpretacji treści zapisów uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , na niekorzyść skarżącego, pomimo że brzmienie regulacji zawartej w paragrafie 4 punkcie 20 uchwały jest jednoznaczne i jasne; 4. błędną interpretację regulacji zawartej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i błędne przyjęcie przez organ, że opis symbolu MN/U (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) przesądza o rodzaju zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dookreślił rodzaju zabudowy mieszkaniowej na tak wyznaczonym i opisanym terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a to po stronie organu uchwalającego plan miejscowy leży obowiązek doprecyzowania pojęć i definicji, które powinny być czytelne i jednoznaczne. Ponadto, zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. błędne przyjęcie przez organ I instancji, że o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym przesądza symbolika użyta w załączniku graficznym do planu miejscowego - podczas gdy załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi odrębnego bytu formalno-prawnego i stanowi jedynie dokument pomocniczy do treści planu miejscowego, a o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym decyduje tekst planu miejscowego, zawierający zasadnicze ustalenia tego aktu: 2. błędne przyjęcie przez organ I instancji, że sam fakt oznaczenia przeznaczenia terenu na załączniku graficznym w sposób inny aniżeli w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o odmowie wydania zaświadczenia w sposób zgodny z wnioskiem - podczas gdy wskazane rozporządzenie określa przeznaczenie terenów monofunkcyjnych, a w przywołanym rozporządzeniu nie wskazano nazewnictwa ani symboliki przeznaczeń mieszanych; 3. zaniechanie przez organ I instancji dokonania analizy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18 - część B i oparcie się przez organ I instancji przy wydaniu zaskarżonego postanowienia wyłącznie na pobieżnej analizie symboliki i oznaczeń zawartych w załączniku graficznym do planu miejscowego; 4. zaniechanie przez organ I instancji analizy treści § 8 ust. 5. § 5 pkt 7 oraz § 3 pkt 4 planu miejscowego, co doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że sposób użytkowania przedmiotowego budynki jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20.06.2022 r., nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB) decyzją z dnia 22.09.2021 r., znak [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na obiekt zamieszkania zbiorowego, zlokalizowanego przy ul. [...] w P., na działce nr [...]. Przedmiotem wydania zaświadczenia w sprawie jest zgodność planowanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego dla terenów położonych w P., w obrębie P. arkusz 1-18 część B (uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28.08.2018 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. W. z dnia 17.09.2018 r., poz. [...]). Powtórzono utrwalony w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności dokonywania, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych, ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie wydaje się bowiem jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Organ wskazał, że działka nr [...] obr. P. według zapisów planu miejscowego znajduje się na terenie oznaczony jako 3MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 164 poz.) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na rysunku planu ma być oznaczony literowo jako MN i graficznie kolorem jasnobrązowym. Takie oznaczenia znajdują się w tekście uchwały oraz na załączniku nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28.08.2018 r. Gdyby natomiast w ww. obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta P. ustaliła tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczono by je literowo: MW i graficznie kolorem ciemnobrązowym. W ocenie Kolegium rację ma organ I instancji wskazując, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zabudowy wielorodzinnej na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. P. . W treści ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również innych przepisach techniczno-budowlanych nie została sformułowana definicja budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Sformułowana została natomiast definicja budynku jednorodzinnego, którym jest - zgodnie z treścią art. 3 pkt 2a p.b. - budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W konsekwencji zatem każdy budynek mieszkalny inny niż budynek mieszkalny jednorodzinny powinien być kwalifikowany w rozumieniu ustawy pr. bud. jako budynek mieszkalny wielorodzinny, gdyż przepisy nie znają de facto kategorii pośredniej. Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. W. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz przepisów materialnoprawnych, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie istoty sprawy, poprzez nierozpoznanie zarzutu naruszenia przez Burmistrza Miasta P. regulacji zawartej w paragrafie 4 punkcie 20 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. i błędne przyjęcie przez organ, że ww. zapis uchwały odnosi się do obiektów budowlanych i użytkowanych zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę, podczas gdy nie istnieje rozróżnienie na budynki zbudowane legalnie i nielegalnie podczas opracowywania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obowiązywania zapisów planu i jego ustaleń; 2. naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie zarzutu nieuprawnionego dokonywania przez organ w zaskarżonym zaświadczeniu interpretacji treści zapisów uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , zwłaszcza treści zawartej w paragrafie 4 punkcie 20 uchwały, podczas gdy czynność wydawania zaświadczenia jest czynnością faktyczną i stanowi oświadczenie wiedzy organu administracji, który w związku z tym nie może dokonywać w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych; 3. naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie zarzutu nieuprawnionego dokonywania w zaskarżonym zaświadczeniu interpretacji treści zapisów uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , na niekorzyść skarżącego, pomimo że brzmienie regulacji zawartej w paragrafie 4 punkcie 20 uchwały jest jednoznaczne i jasne. 4. naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie zarzutu dokonania przez Burmistrza Miasta P. błędnej regulacji zawartej w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i błędne przyjęcie przez organ, że opis symbolu MN/U (zabudowa mieszkaniowo - usługowa) przesądza o rodzaju zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dookreślił rodzaju zabudowy mieszkaniowej na tak wyznaczonym i opisanym terenie zabudowy mieszkaniowo - usługowej, a to po stronie organu uchwalającego plan miejscowy leży obowiązek doprecyzowania pojęć i definicji, które powinny być czytelne i jednoznaczne. Ponadto, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1.naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie zarzutu błędnego przyjęcia przez Burmistrza Miasta P., że o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym przesądza symbolika użyta w załączniku graficznym do planu miejscowego - podczas gdy załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi odrębnego bytu formalno-prawnego i stanowi jedynie dokument pomocniczy do treści planu miejscowego, a o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym decyduje tekst planu miejscowego, zawierający zasadnicze ustalenia tego aktu; 2.naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie zarzutu błędnego przyjęcia, że sam fakt oznaczenia przeznaczenia terenu na załączniku graficznym w sposób inny aniżeli w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o odmowie wydania zaświadczenia w sposób zgodny z wnioskiem - podczas gdy wskazane rozporządzenie określa przeznaczenie terenów monofunkcyjnych, a w przywołanym rozporządzeniu nie wskazano nazewnictwa ani symboliki przeznaczeń mieszanych; 3.naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie zarzutu zaniechania dokonania przez Burmistrza Miasta P. analizy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18 - część B i oparcie się przez organ I instancji przy wydaniu zaskarżonego postanowienia wyłącznie na pobieżnej analizie symboliki i oznaczeń zawartych w załączniku graficznym do planu miejscowego; 4. naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie zarzutu zaniechania dokonania przez Burmistrza Miasta P. analizy treści § 8 ust. 5, § 5 pkt 7 oraz § 3 pkt 4 planu miejscowego, co doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że sposób użytkowania przedmiotowego budynki jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Odnosząc się do treści skargi podkreślono, że działka nr [...] obr. P. wg zapisów planu znajduje się na terenie oznaczonym jako 3MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 164 poz.) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na rysunku planu ma być oznaczony literowo jako MN i graficznie kolorem jasnobrązowym. Takie oznaczenia znajdują się w tekście uchwały oraz na załączniku nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28.08.2018 r. Gdyby w ww. obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta P. ustaliła tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczono by je literowo: MW i graficznie kolorem ciemnobrązowym. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 26 września 2022 r. wskazał, że stanowisko Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, co wynika z art. 219 k.p.a.). Ponieważ w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu administracji, sprawa została rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20.06.2022 r., znak [...]), utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia 15.04.2022 r., znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego, posadowionego na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb P. , miasto P. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na funkcję mieszkaniową wielorodzinną z usługami Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., w skrócie "k.p.a."). Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z przywołanym na wstępie przepisem art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie w rozumieniu k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie. Przyjmuje się, że: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, "Monitor Prawniczy" 1996, nr 7, s. 241). W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się on domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach, danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia 16.07.2021r., uzupełnionym w dniu 22.11.2021r., wniósł o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego, posadowionego na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb P. , miasto P., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18 - część B - na funkcję mieszkaniową wielorodzinną z usługami. We wniosku o wydanie zaświadczenia wnioskodawca twierdzi, powołując się na § 3 pkt 4 planu miejscowego, że budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami na tym terenie jest zgodny z planem miejscowym. Skarżący podnosi też, że w obowiązujących przepisach prawa jak również w planie miejscowym nie zdefiniowano budynku mieszkalno-usługowego. Zgodnie z art. 71 ust. 2 p.b. "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. (pkt 4) "zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego'". Organy prawidłowo ustaliły więc, że podstawą prawną ubiegania się o wydanie zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] obr. P. według zapisów planu znajduje się na terenie oznaczonym jako 3MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej). W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 164 poz.) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na rysunku planu ma być oznaczony literowo jako MN i graficznie kolorem jasnobrązowym. Należy wskazać, że właśnie takie oznaczenia znajdują się w tekście uchwały oraz w załączniku nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28.08.2018 r. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2021, poz. 2351), budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Brak w przepisach prawa wyraźnej definicji "budynku wielorodzinnego" nakazuje przyjąć, że będzie nim budynek mieszkalny inny niż budynek jednorodzinny. Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku mieszkalnym - należy przez to rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny. Zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do powyższego Rozporządzenia tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznacza się symbolem "MN". Natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznacza się symbolem "MW" Rada uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma więc możliwość ustalenia w planie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczając je zgodnie z powyższym rozporządzeniem jako MW. W przypadku łączenia tego rodzaju zabudowy z funkcją usługową należy oznaczyć teren jako MW/U. W skardze wskazano, że rozporządzenie określa przeznaczenie terenów monofunkcyjnych, jednak w ocenie Sądu stosowanie oznaczeń mieszanych nie jest sprzeczne z rozporządzeniem. Jest to rozwiązanie logiczne (ponieważ racjonalne planowanie przestrzenne często wymaga łączenia pewnych funkcji na określonych terenach) i powszechnie stosowane w praktyce. Skoro uchwałodawca w miejscowym planie oznaczył tereny jako MN/U, to nie sposób wywodzić, by był to zapis tożsamy z MW/U. Sąd stoi na stanowisku, że gdyby Rada Miasta P. miała wolę ustalenia w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, to oznaczono by je literowo: MW i graficznie kolorem ciemnobrązowym. Organy słusznie więc ustaliły, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zabudowy wielorodzinnej na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. P. . Bezzasadny jest zarzut naruszenia dwuinstancyjności i nierozpoznania istoty sprawy w zakresie zarzutu naruszenia przez Burmistrza Miasta P. regulacji zawartej w paragrafie 4 punkcie 20 uchwały. Zgodnie z § 4 pkt 20 uchwały: "W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: dla istniejących budynków niespełniających ustaleń planu przed wejściem w życie uchwały, w zakresie funkcji i parametrów zabudowy, położonych na terenach 1MN1, 2MN1, 3MN1, 1MN2, 1MN/U, 2MN/U i 3MN/U - dopuszczenie ich zachowania, remontu oraz przebudowy". Należy wskazać, że wniosek w przedmiotowej sprawie dotyczy wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na funkcję mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Skarżący chce aby organ potwierdził, że taka zmiana jest zgodna z planem. Sąd podkreśla, że nie sposób uznać, że zaświadczenie takie byłoby zgodne ze stanem faktycznym sprawy, ponieważ plan nie przewiduje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami na przedmiotowym terenie. W odniesieniu do zarzutów w zakresie błędnego założenia, że o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym przesądza symbolika użyta na załączniku graficznym do planu miejscowego należy wskazać, że załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały, natomiast w niniejszej sprawie ani część tekstowa, ani część graficzna uchwały nie przewiduje na przedmiotowym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. W tym miejscu Sąd wskazuje, że skarżący w ewentualną polemikę z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego może wejść zaskarżając samą uchwałę i w tym trybie dochodzić swoich racji. Należy jeszcze raz podkreślić, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Skoro plan miejscowy nie przewiduje możliwości lokalizowania zabudowy wielorodzinnej z usługami na przedmiotowym terenie, to organ nie może wydać zaświadczenia o zgodności z takim planem zmiany sposobu użytkowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami (z MN/U na MW/U). Ponownie odnosząc się do § 4 pkt 20 uchwały, zgodnie z którym: "W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: dla istniejących budynków niespełniających ustaleń planu przed wejściem w życie uchwały, w zakresie funkcji i parametrów zabudowy, położonych na terenach 1MN1,2MN1, 3MN1, 1MN2, 1MN/U, 2MN/U i 3MN/U - dopuszczenie ich zachowania, remontu oraz przebudowy", należy wskazać, że na podstawie tego zapisu organ mógłby wydać ewentualnie zaświadczenie o zgodności z planem możliwości zachowania, remontu lub przebudowy budynku istniejącego przed wejściem w życie uchwały. Nie ma jednak podstaw by na podstawie tego zapisu wydać zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania z MN/U na MW/U, ponieważ jest to wprost sprzeczne z regulacjami planu, natomiast wykładnia jakiej dokonania żąda skarżący w oparciu o rzekome błędne skonstruowanie planu wykracza daleko poza zakres postępowania w zakresie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i 219 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Ponadto należy wskazać, że uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18 - część B została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym w dniu 17.09.2018 r. i weszła w życie z dniem 2 października 2018 r., natomiast skarżący o zmianę sposobu użytkowania nieruchomości zwrócił się w roku 2021. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. postanowieniem z dnia 9.06.2021 r. nakazał skarżącemu wstrzymać użytkowanie obiektu zamieszkania zbiorowego na przedmiotowej nieruchomości i nakazał m.in. przedłożyć zaświadczenie Burmistrza o zgodności zmienionego sposobu użytkowania budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy więc wskazać, że w niniejszym stanie faktycznym nie ma zastosowania § 4 pkt 20 m.p.z.p., ponieważ zarówno przed wejściem planu w życie, jak i po wejściu planu w życie przedmiotowy budynek spełniał jego ustalenia jako budynek jednorodzinny. Sąd wskazuje, że z akt sprawy jasno wynika, że zmiana sposobu użytkowania budynku na wielorodzinny nastąpiła w 2021 r. Należy podkreślić, że PINB dla powiatu p. postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r. nakazał skarżącemu wstrzymać użytkowanie obiektu zamieszkania zbiorowego zlokalizowanego przy ul. [...] w P.. Z ww. postanowienia wynika, że skarżący nie udostępnił kontrolującym 7 pomieszczeń w budynku, wskazując że nie posiada kluczy do pokoi, które wynajmuje. Skarżący pierwotnie w 2021 r. chciał, żeby zmiana sposobu użytkowania dotyczyła zmiany na budynek mieszkaniowy jednorodzinny z funkcją usługową w zakresie prowadzenia budynku zamieszkania zbiorowego i najmu krótkoterminowego. Burmistrz Miasta P. w dniu 14.09.2021 r. wydał zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym takiego sposobu użytkowania budynku. W marcu 2022 w wiadomościach e-mail do Starostwa Powiatowego w P. skarżący natomiast napisał, że mieszka w domu jednorodzinnym i w związku z napływem ludności z Ukrainy chciałby przyjąć do swojego domu jeszcze dwie rodziny. Powyższe ustalenia, wynikające z akt sprawy prowadzą do wniosku, że zaświadczenie o jakie w niniejszej sprawie wnioskował skarżący jest potrzebne skarżącemu w ramach postepowania legalizacyjnego wywołanego ww. postanowieniem PINB dla powiatu p. z dnia 9 czerwca 2021 r. Podsumowując należy wskazać, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, mają charakter interpretacyjny lub ocenny, a w ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sytuacji skarżący może zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeśli uważa, że jego zapisy naruszają jego interes prawny. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.