IV SA/Po 538/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg J. W., J. G., J. K., J. A., N. L. i D. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargi w całości. Burmistrz Gminy S. postanowieniem z dnia 26.01.2023 r., znak [...], stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki o nr ewid. [...], obręb R., gmina S. oraz zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji wskazał, że E. C. (dalej jako inwestor) zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki o nr ewid. [...], obręb R., gmina S.. Organ I instancji zakwalifikował planowane przedsięwzięcie do § 3 ust. 1 pkt 55b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, dalej jako rozporządzenie z 10 września 2019 r.), a następnie zwrócił się do właściwych organów o opinię co do potrzeby przeprowadzania oceny odziaływania na środowisko oraz co do zakresu ewentualnego raportu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowieniem z dnia 27.12.2022 r. nie stwierdził potrzeby przeprowadzania oceny odziaływania na środowisko. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie opinią z dnia 22.12.2022 r. nie stwierdziło potrzeby przeprowadzania oceny odziaływania na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. opinią z dnia 22.12.2022 r. nie stwierdził potrzeby przeprowadzania oceny odziaływania na środowisko. Wnioskowane przedsięwzięcie zostało zaplanowane na terenie nieobjętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu I instancji planowana inwestycja będzie generowała emisję do powietrza w postaci spalin pojazdów pracujących na budowie, a następnie samochodów przyszłych mieszkańców. Jako drugie źródło zanieczyszczenia wskazano kurz z dróg gruntowych oraz kurz wywołany robotami ziemnymi w czasie realizacji inwestycji. Jako zagrożenie dla środowiska organ I instancji wskazał także ewentualny hałas powodowany przez ruch samochodów osobowych oraz wentylatory mechaniczne, jeśli zostaną zainstalowane w planowanych budynkach mieszkalnych. Dalej Burmistrz Gminy S. wskazał, że w krajobrazie leśno-rolno-jeziornym zabudowa typu podmiejskiego może przyczynić się do zmiany układu przestrzennego, odrębności pejzażu i do obniżenia walorów estetycznych otuliny W. Parku Narodowego i obszarów [...] oraz powstania chaosu przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł inwestor, podnosząc, że organ I instancji bezpodstawnie zignorował jednoznaczne stanowisko organów opiniujących o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a ponadto nie podał realnych przyczyn zobowiązania inwestora do wykonania raportu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 30.06.2023 r., znak: [...], uchyliło postanowienie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm., dalej jako u.o.o.ś.) stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu. Kolegium wyjaśniło, że przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie działki nr [...] o pow. 3,31 ha i zamknie się w granicach tej działki. Zgodnie z art. 74 ust. 3b u.o.o.ś. prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, organ ustała na podstawie wypisu z rejestru gruntów lub innych dokumentów przedłożonych przez wnoszącego podanie, przy czym domniemywa się, że dane zawarte w tych dokumentach są prawdziwe. Organ I instancji analizując mapę dostarczoną przez inwestora ustalił, że liczba stron przekracza 10, jednak nie wymienił imiennie stron postępowania. Zgodnie z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) postanowienie powinno zawierać oznaczenie strony lub stron postępowania. Okoliczność, że doręczenie pism stronom następuje poprzez obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a. nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku ustalenia kto jest stroną postępowania. Następnie organ odwoławczy wymienił podmioty, którym przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu oraz podkreślił, że organ I instancji na podstawie zaktualizowanych danych może dokonać korekty listy stron postępowania. Zdaniem SKO, jeżeli organ I instancji zamierzał prowadzić rozszerzone postępowanie środowiskowe polegające na ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to powinien to uczynić – w myśl art. 65 ust. 1 u.o.o.ś.- najpóźniej do upływu 30 dni od złożenia wniosku przez inwestora. Jak wyjaśniło Kolegium ma to na celu, aby postępowanie od początku wprowadzić na odpowiednie tory, a tym samym ograniczyć opóźnienia i umożliwić wnioskodawcy zlecenie sporządzenia raportu środowiskowego przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje zawodowe. Tymczasem organ I instancji prowadził postępowanie środowiskowe od 13.09.2021 r. w trybie podstawowym, co potwierdził poprzez podjęcie w dniu 28.03.2022 r. decyzji znak [...] w trybie art. 84 ust. 1 u.o.o.ś. Następnie w tych samych okolicznościach faktycznych i przy zachowaniu konsekwentnego stanowiska organów współdziałających organ I instancji w dniu 23.01.2023 r. odstąpił od wcześniejszego poglądu i uznał za konieczne przejście do procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia raportu środowiskowego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ II instancji wskazał, że sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko oraz przeprowadzenie postępowania środowiskowego w pełnym zakresie wraz z oceną oddziaływania na środowisko jest wymagane tylko wówczas, jeżeli wstępne czynności ocenne potwierdzą taką konieczność. Jak następnie wyjaśniło Kolegium, w rozpatrywanej sprawie wszystkie organy opiniujące były całkowicie zgodne i jednoznacznie wskazały na brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem SKO organ I instancji, odrzucając stanowisko organów współdziałających, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej jako RDOŚ w P.), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni PGW "Wody Polskie" w P., powinien w sposób przekonujący i logiczny wykazać, dlaczego uznał stanowiska tych organów za niewiarygodne i odmówił im mocy dowodowej. Podkreślono, że organ I instancji nie podjął merytorycznej polemiki ze stanowiskami wyspecjalizowanych organów współdziałających i wydał swoje postanowienie w sposób arbitralny. Dalej Kolegium uzasadniło, że organ I instancji uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenie raportu z kilku powodów: a) stwierdził, że system ogrzewania (a także wentylacji) 16 domów jednorodzinnych oraz ruch samochodów osobowych zwiększy emisję substancji do powietrza oraz pogorszy klimat; b) kurz unoszący się z drogi gruntowej i podczas robót ziemnych zanieczyści powietrze; c) w krajobrazie leśno-rolno-jeziornym zabudowa typu podmiejskiego zakłóci odrębność pejzażu oraz walory estetyczne otuliny W. Parku Narodowego. Opisane czynniki mogące wystąpić w bliżej nieokreślonym natężeniu i czasie organ I instancji powinien poddać ocenie na podstawie już zebranych materiałów dowodowych, tj. KIP i jej uzupełnień, pisemnych wystąpień i analiz stron postępowania sprzeciwiających się planowanej inwestycji, opinii i postanowień wyspecjalizowanych organów współdziałających. SKO wyjaśniło, że w sprawie mamy do czynienia z niezbyt dużą inwestycją mieszkaniową, a nie z inwestycją przemysłową, a zatem skala trudności oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko nie jest wysoka. W ocenie SKO organ I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób nowi mieszkańcy (50-60 osób) pogorszą stan powietrza i wygenerują ponadnormatywny hałas. To co organ I instancji opisuje jako działalność szkodliwą stanowi – zdaniem Kolegium - powszechny sposób korzystania ze środowiska. Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie rolą organu I instancji winno być sprawdzenie, czy sformułowane przez ten organ wymagania co do treści raportu nie są sformułowane "zapobiegawczo" i "na wyrost" w porównaniu ze skalą i charakterem planowanego przedsięwzięcia. Czy nie stanowią nadmiernego ciężaru dla inwestora bez faktycznej przydatności dla załatwianej sprawy. Dalej SKO wskazało, że zgodnie z art. 7a k.p.a. [powinno być: art. 7b k.p.a. – uw. Sądu] w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Kolegium podkreśliło, że treść wymagań co do zawartości raportu zamieszczonych w postanowieniu organu I instancji nie wskazuje na zachowanie zasady adekwatności. Następnie Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego odrzucił opinię RDOŚ w P., a także całkowicie pominął opinię sanitarną oraz opinię PGW "Wody Polskie". Wymienione dokumenty stanowią materiał dowodowy, który można odrzucić dopiero wskutek wykazania jego niewiarygodności. To samo odnosi się do Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (dalej jako KIP) i aneksów uzupełniających KIP. Organ I instancji nie wyjaśnił natomiast, dlaczego ten dokument jest niewiarygodny i musi zostać zastąpiony raportem. W konsekwencji Kolegium wskazało, że po dokonaniu ponownej oceny informacji zawartych w KIP w świetle kryteriów podanych w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., a także w świetle opinii wyspecjalizowanych organów współdziałających, organ I instancji może ponownie wydać postanowienie wskazane w przywołanym przepisie, jednakże racjonalizując swoje stanowisko poprzez jasny proces dowodzenia albo może wydać decyzję środowiskową w trybie art. 84 ust. 1 u.o.o.ś. Obrany kierunek postępowania powinien wynikać ze wstępnej oceny wpływu planowanej zabudowy mieszkaniowej na środowisko. Ocena musi uwzględniać całokształt materiału dowodowego, a nie opierać się tylko na kilku ogólnie wskazanych obawach o stan środowiska. Skargę na powyższe postanowienie wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a także J. G., J. K., J. A., A. S. oraz N. L. i D. L. (dalej razem jako: skarżący). J. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wstrzymanie jego wykonania w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji w całości, podczas gdy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i powinno ono zostać utrzymane w mocy w całości; 2. art. 63 ust. 1 i 4 u.o.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że określenie przez organ l instancji zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest zbyt szerokie i nieadekwatne względem planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy zakres raportu wynika z prawidłowo ustalonego przez organ I instancji potencjalnego stopnia oddziaływania na środowisko, biorąc pod uwagę nie tylko wielkość inwestycji, ale przede wszystkim potencjalne przez nią oddziaływania na obszar, który jest słabo zurbanizowany, mocno rolniczy i przede wszystkim obejmuje faunę i florę, która z uwagi na szczególny jej rodzaj, charakter oraz rozległość winna podlegać jak najszerszej ochronie; 3. art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny w toku postępowania wstępnego, podczas gdy organ I instancji wziął pod uwagę nie tylko wielkość inwestycji, ale przede wszystkim potencjalne przez nią oddziaływania na obszar, który jest słabo zurbanizowany, mocno rolniczy, ale przede wszystkim obejmuje faunę i florę, która z uwagi na szczególny jej rodzaj, charakter oraz rozległość winna podlegać jak najszerszej ochronie oraz przeanalizował zarówno opinie organów współdziałających, jak i pozostałych uczestników postępowania, w tym wszelkie wątpliwości co do Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ I instancji nie wyjaśnił w swojej decyzji wszystkich elementów stanu faktycznego i prawnego, podczas gdy w postanowieniu tym przywołano nie tylko przepisy prawa materialnego i procesowego, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, ale również szczegółowe okoliczności faktyczne, które doprowadziły organ I instancji do przekonania, że konieczne jest stwierdzenie konieczności przygotowania raportu o ocenie oddziaływania na środowisko oraz jego zakresie; 5. art. 7a k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja organu I instancji nie spełnia zasady adekwatności, podczas gdy organ I instancji wziął pod uwagę nie tylko wielkość inwestycji, ale przede wszystkim potencjalne przez nią oddziaływania na obszar, który jest słabo zurbanizowany, mocno rolniczy, ale przede wszystkim obejmuje faunę i florę, która z uwagi na szczególny jej rodzaj, charakter oraz rozległość winna podlegać jak najszerszej ochronie oraz przeanalizował zarówno opinie organów współdziałających, jak i pozostałych uczestników postępowania, w tym wszelkie wątpliwości co do Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia; 6. art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm., dalej jako p.o.ś.) w zw. z art. 4 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm., dalej jako p.w.) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 672 z późn. zm., dalej jako u.l.) poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie, że organ l instancji zobowiązany był do przestrzegania również zasady zapobiegania i przezorności, co nie wyłącza powszechnego dostępu do lasów, parków i zbiorników wodnych; 7. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności twierdzeń i wyjaśnień uczestników postępowania oraz organu I instancji co do nieprawidłowości wskazanych w KIP oraz wielkości inwestycji, ale przede wszystkim potencjalnego przez nią oddziaływania na obszar, który jest słabo zurbanizowany, mocno rolniczy, a nadto obejmuje również faunę i florę, która z uwagi na szczególny jej rodzaj, charakter oraz rozległość winna podlegać jak najszerszej ochronie a co więcej przeanalizował zarówno opinie organów współdziałających, jak i pozostałych uczestników postępowania; 8. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, przejawiającą się w pominięciu twierdzeń, wyjaśnień w szczególności twierdzeń i wyjaśnień uczestników postępowania oraz organu I instancji co do nieprawidłowości wskazanych w KIP oraz wielkości inwestycji, ale przede wszystkim potencjalnego przez nią oddziaływania na obszar, który jest słabo zurbanizowany, mocno rolniczy, a nadto obejmuje również faunę i florę, która z uwagi na szczególny jej rodzaj, charakter oraz rozległość winna podlegać jak najszerszej ochronie a co więcej przeanalizował zarówno opinie organów współdziałających, jak i pozostałych uczestników postępowania. W ocenie skarżącej organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także należycie uzasadnił podjętą przez siebie decyzję. Organ I instancji wziął pod uwagę nie tylko wielkość inwestycji, ale przede wszystkim potencjalne przez nią oddziaływania na obszar, który jest słabo zurbanizowany, mocno rolniczy, ale nadto obejmuje faunę i florę, która z uwagi na szczególny jej rodzaj, charakter oraz rozległość winna podlegać jak najszerszej ochronie oraz przeanalizował zarówno opinie organów współdziałających, jak i pozostałych uczestników postępowania, w tym wszelkie wątpliwości co do Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. Skarżąca uzasadniła, że teren wokół planowanej inwestycji jest krajobrazem wiejskim, z przewagą ziem rolnych, lasów, małych działek rekreacyjnych w ramach Rodzinnych Ogródków Działkowych oraz małych indywidualnych działek rekreacyjno-mieszkalnych. Jedyne dwa jednokondygnacyjne domy jednorodzinne, które znajdują się w rejonie inwestycji, to domy wybudowane w ciągu 2 ostatnich lat na wcześniej sprzedanych przez inwestora działkach rolnych. Pozostałe budynki mieszkalne (nieliczne) to pierwotnie budynki rekreacyjne, przystosowane do zamieszkania całorocznego. W rejonie przedsięwzięcia znajduje miejsce bytowania, żerowania i migracji wielu gatunków dzikich zwierząt, często pod ścisłą ochroną, nie poddających się synantropizacji, m.in. takich jak żurawie, czaple siwe i białe, gęsi, bąki, różne kaczkowate, a także zające, lisy, sarny i wiele innych. W rejonie planowanego przedsięwzięcia przebiegają korytarze ekologiczne, oznaczone w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., a nie ujawnione na mapie KIP: jeden korytarz w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonej granicy przedsięwzięcia, drugi w wzdłuż Jeziora [...]. Jezioro [...] jest ponownie zakwalifikowane i umieszczone do projektu powiększenia obszaru [...] [...]. W przekonaniu skarżącej wskazany obszar posiada niebagatelne znaczenie z punktu widzenia ochrony środowiska, jest wręcz kluczowym obszarem w całej gminie, a także w Wielkopolsce. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji należycie ustalił ten fakt i wyciągnął z niego prawidłowe wnioski o konieczności sporządzenia raportu, z uwagi na wagę okolicy dla ochrony środowiska. Organ I instancji wziął pod uwagę liczne niewyjaśnione dotąd okoliczności zamieszczone w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, co było wskazywane kilkukrotnie w toku postępowania. Po pierwsze – zdaniem skarżącej – dotyczy to informacji odnośnie do sposobu ogrzewania planowanych budynków mieszkalnych, gdzie na str. 6 w rozdziale "Konstrukcja budynku" Inwestor deklaruje ogrzewanie budynków za pomocą paliw stałych w kotłach lub pomp ciepła, a za pomocą gazu ziemnego tylko w wypadku możliwości podłączenia budynków do sieci gazowniczej. Teren planowanej inwestycji nie jest uzbrojony w sieć gazową, a wobec planów wstrzymania budowy nowych sieci przez PGNiG możliwość podłączenia nowych budynków mieszkalnych do sieci gazowej jest wysoce wątpliwa. Inwestor zaniża również wartości wykorzystywanych paliw do ogrzewania. Inwestor sporządził analizę emisyjną dotyczącą tylko ogrzewania gazowego a pominął analizę emisyjną dla paliw stałych. Ten typ ogrzewania jest najbardziej prawdopodobny przy tej inwestycji. Mimo zwrócenia uwagi na przedmiotowe okoliczności inwestor w jakikolwiek sposób nie odniósł się do tego w swoich wyjaśnieniach. Dalej skarżąca wskazała, że organ I instancji prawidłowo ustalił podstawy konieczności sporządzenia raportu, biorąc pod uwagę nie tylko wskazane powyżej okoliczności, ale również te związane z samą inwestycją. W ocenie skarżącej organ prawidłowo stwierdził, że na etapie realizacji przedsięwzięcia nastąpi emisja substancji do powietrza (faza prowadzenia prac budowlanych). Będzie ona związana z powstawaniem pyłów, w związku z prowadzeniem robót ziemnych. Ponadto, źródłem emisji do powietrza będą także procesy spalania paliw w silnikach maszyn i urządzeń pracujących na budowie. W trakcie eksploatacji przedsięwzięcia głównym źródłem emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego będą systemy ogrzewania budynków, a także ruch pojazdów przyszłych nabywców nieruchomości. Poza samochodami osobowymi nastąpi także wzmożenie ruchu pojazdów ciężkich obsługujących budynki np. "śmieciarka", "szambowozy" czy samochody firm kurierskich oraz firm budowlanych (w związku z wykończeniem nieruchomości oraz remontami). Dojazd do działki inwestycyjnej odbywać się będzie drogami gruntowymi, które służą obecnie jako dojazd do pól uprawnych. Wobec tego, wzmożona zostanie emisja pyłów, szczególnie w okresie letnim, gdzie zmiany klimatyczne spowodowały coraz dłuższe okresy bezdeszczowe. Wybudowanie zatem kolejnego osiedla mieszkalnego w tym rejonie może przyczynić się do zwiększenia emisji substancji do powietrza. W ocenie skarżącej nie można zgodzić się z SKO co do tego, że zaskarżone postanowienie ogranicza prawo do korzystania ze środowiska określone w przepisach rangi ustawowej, podczas gdy organ zobowiązany był do stosowania zasady zapobiegania i przezorności. Skarżąca stoi na stanowisku, że organ jedynie stwierdził fakt, że nagłe sprowadzenie wielu ludzi w ten obszar, bardzo blisko terenów ochronnych, spowoduje nagłą zmianę w sposobie korzystania ze środowiska i może doprowadzić do nieodwracalnych zmian. Ponadto skarżąca wskazała, że organ I instancji należycie wskazał stan faktyczny, a także stan prawny, który doprowadził do wydania decyzji. SKO miało możliwość kontroli postanowienia, a co za tym idzie trudno uznać za zasadny zarzut, że organ I instancji naruszył art. 107 k.p.a. podczas gdy w decyzji przedstawił pełną i spójną argumentację, umożliwiającą kontrolę i zaskarżenie decyzji. Tożsame zarzuty i argumentację na ich poparcie podnieśli J. G., J. K., J. A., A. S. oraz N. L. i D. L.. W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swą argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 26.09.2023 r., a następnie postanowieniem z dnia 27.02.2024 r. połączył sprawy wszczęte ze skarg ww. osób w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a tak połączone sprawy postanowił prowadzić pod wspólną sygnaturą akt: IV SA/Po 538/23. Postanowieniem z dnia 19.12.2023 r. tutejszy Sąd odrzucił skargę A. S.. Postanowieniem z dnia 27.02.2024 r. tutejszy Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30.06.2023 r., znak: [...] uchylające w całości postanowienie Burmistrza Gminy S. z dnia 26.01.2023 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki o nr ewid. [...], obręb R., gmina S. oraz zobowiązania wnioskodawcy do przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: - 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, - 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. W myśl art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące kryteria: 1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem: a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, c) różnorodności biologicznej, wykorzystywania zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi, d) emisji i występowania innych uciążliwości, e) ocenionego w oparciu o wiedzę naukową ryzyka wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyka związanego ze zmianą klimatu, f) przewidywanych ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów oraz ich wpływu na środowisko, w przypadkach gdy planuje się ich powstawanie, g) zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji; 2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające: a) obszary wodno-błotne, inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska łęgowe oraz ujścia rzek, b) obszary wybrzeży i środowisko morskie, c) obszary górskie lub leśne, d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych, e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000, oraz pozostałe formy ochrony przyrody, f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia, g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne, h) gęstość zaludnienia, i) obszary przylegające do jezior, j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej, k) wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe; 3) rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1, wynikające z: a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze, c) charakteru, wielkości, intensywności i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej oraz przewidywanego momentu rozpoczęcia oddziaływania, d) prawdopodobieństwa oddziaływania, e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania, f) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, g) możliwości ograniczenia oddziaływania. Zgodnie z art. 64 ust. 1. u.o.o.ś. postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, wydaje się po zasięgnięciu opinii: 1) regionalnego dyrektora ochrony środowiska; 2) organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3a, 10-19 i 21-29, oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b; 3) organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 tej ustawy; 4) organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Zgodnie z art. 64 ust. 2 u.o.o.ś. organ zasięgający opinii przedkłada: 1) wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) kartę informacyjną przedsięwzięcia; 3) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku (...). Organy opiniujące, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., wydają opinię, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 64 ust. 3 u.o.o.ś.). W myśl art. 64 ust. 3a u.o.o.ś opinia regionalnego dyrektora ochrony środowiska i organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może wskazać na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków lub wymagań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c tej ustawy, lub nałożenia obowiązków działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c. Opinie i uzgodnienia, o których mowa w ust. 1-1d, wydaje się w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje to, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie zespołu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki o nr ewid. [...] o pow. 3,31 ha, obręb R., gmina S. należy do przedsięwzięć, które zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Postanowieniem z dnia 27.12.2022 r. RDOŚ w P. wyraził opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, wskazując przy tym uwarunkowania, jakie powinny zostać uwzględnione. W punktach 1-4 wskazano: "1. Na terenie inwestycji nie wykonywać napraw i konserwacji sprzętu budowlanego. 2. Na etapie realizacji przedsięwzięcia substancje niebezpieczne magazynować w szczelnych pojemnikach. 3. Prace budowlane prowadzić wyłącznie w porze dnia, tj. 6.00-22.00. 4. Zaopatrzenie planowanego przedsięwzięcia w wodę realizować ze zbiorczej sieci wodociągowej." We wnioskach zaś wskazano, że z uwagi na skalę, charakter i stopień złożoności oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz brak znacząco negatywnego wpływu na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt, ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. opinią z dnia 22.12.2022 r. również stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, jednocześnie odstępując od określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W opinii z dnia 22.12.2022 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie także wyraziło opinię o braku potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W opinii tej wskazano jednak warunki, jakie powinny być uwzględnione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ulega wątpliwości, że przed wydaniem postanowienia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organy są zobowiązane dokonać analizy stanu faktycznego sprawy zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygniecie powinno zatem wynikać ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie powodów, które doprowadziły go do wydania postanowienia w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, rozstrzygnięcie organu I instancji pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności z pozyskanymi opiniami RDOŚ w P., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jednocześnie organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do stanowisk organów opiniujących, zajmując stanowisko odmienne. Jako okoliczności uzasadniające nałożenie obowiązku sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja będzie generowała emisję substancji do powietrza w postaci pyłów, spalin pojazdów i urządzeń pracujących na budowie, a następnie samochodów przyszłych mieszkańców, jak również zanieczyszczeń powstałych na skutek ogrzewania budynków. Jako kolejne źródło wskazał kurz wywołany robotami ziemnymi w czasie realizacji inwestycji. Za zagrożenie dla środowiska organ I instancji uznał także ewentualny hałas powodowany przez ruch samochodów osobowych oraz wentylatory mechaniczne, jeśli zostaną zainstalowane w planowanych budynkach mieszkalnych. Ponadto organ I instancji podał, że w krajobrazie leśno-rolno-jeziornym zabudowa typu podmiejskiego może przyczynić się do zmiany układu przestrzennego, odrębności pejzażu i do obniżenia walorów estetycznych otuliny W. Parku Narodowego i obszarów [...] oraz powstania chaosu przestrzennego. Analiza akt administracyjnych sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu I instancji było prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji nie tylko nie odniósł się do zgodnego stanowiska organów opiniujących, ale także nie skonfrontował przyjętych przez siebie ustaleń z Kartą Informacyjną Przedsięwzięcia w kontekście prognozowanego zagrożenia dla środowiska (m.in. poprzez emisję pyłów, hałas). Organ I instancji nie odniósł się do rozwiązań przedstawionych w KIP, jak również nie wyjaśnił dlaczego są one niewystarczające. Pogłębiona analiza w tym zakresie ma szczególne znaczenie w przypadku inwestycji, które ze względu na swój charakter i zakres budzą społeczne zainteresowanie. Całkowite pominięcie opinii było zatem niezasadne, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium. Nie można bowiem tracić z oczu, że organy administracji publicznej powinny - w myśl art. 77 § 1 k.p.a. - w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nieuprawnione było zatem postanowienie organu I instancji, które zapadło na skutek wybiórczej tylko oceny materiału dowodowego. Podkreślić ponadto należy, że organ właściwy do rozstrzygania o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględnia łącznie kryteria z art. 63 ust. 1 u.i.o.ś i tak jak organy opiniujące, kieruje się tymi samymi kryteriami. Wyrażając odmienne stanowisko, organ powinien je właściwie uzasadnić, a nie kierować się dowolnością. Takie działanie świadczy bowiem o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Dokonując dowolnej oceny materiału dowodowego, organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy, co zasadnie zostało dostrzeżone przez Kolegium. Organ I instancji nie ocenił zebranego materiału dowodowego zgodnie z dyrektywami wynikającymi z zasady swobodnej oceny dowodów (logiczność, spójność, zgodność z zasadami doświadczenia życiowego), w szczególności nie odniósł się do opinii organów uzgadniających przedsięwzięcie na podstawie art. 64 ust. 1 u.i.o.ś, co z kolei prowadzi do wniosku, że pozbawione racji są zarzuty skarżących kwestionujące prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ponadto dostrzeżenia wymaga, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2) Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4). Artykuł 136 k.p.a. nie mógł jednak zostać zastosowany przez organ odwoławczy, bowiem jeżeli organ ten miałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do kwestii mających bezpośredni wpływ na treść decyzji, oznaczałoby że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, godząc tym samym w zasadę dwuinstancyjności. Skorzystanie bowiem z formuły przewidzianej w art. 136 k.p.a. jest dopuszczalne przy założeniu uzupełniającego charakteru wskazanych w nim czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji. Uzupełniające postępowanie dowodowe nie może zaś polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czy czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one też, tak jak w niniejszej sprawie, istotny wpływ na wynik postępowania (wyrok NSA z 29.11.2023 r., II OSK 1643/22, LEX nr 3686629). Wobec tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji znajduje uzasadnione podstawy prawne i oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.