IV SA/Po 542/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 19 marca 2024 r. nr LVI/507/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzyca na terenach części obrębów ewidencyjnych: miasto Dobrzyca, Fabianów, Galew, Gustawów, Izbiczno, Polskie Olędry, Sośnica i Trzebin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 pkt 1 lit. a, b oraz § 10 pkt 2 lit. a; 2. zasądza od Gminy Dobrzyca na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska Gminy Dobrzyca, w dniu 19 marca 2024 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę Nr LVI/507/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzyca na terenach części obrębów ewidencyjnych: miasto Dobrzyca, Fabianów, Galew, Gustawów, Izbiczno, Polskie Olędry, Sośnica i Trzebin. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 23 kwietnia 2025 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę. Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie § 10 pkt 1 lit. a) i b) oraz § 10 pkt 2 lit. a) zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wyjaśnił, że regulacje dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Ustalenie w uchwale parametrów działek powstałych w wyniku scalania stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność takich uregulowań. Podział działek przeznaczonych w planie na cele rolne i leśne regulują wyczerpująco przepisy art. 93 ust. 2a oraz art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała w sprawie planu nie może pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. W odpowiedzi na skargę Gmina Dobrzyca nie sprzeciwiła się stwierdzeniu nieważności § 10 uchwały w drodze orzeczenia sądu. W jej ocenie ewentualne uchylenie § 10 pkt 1 lit a) i b) oraz § 10 pkt 2 lit. a) zaskarżonej uchwały w drodze orzeczenia sądu, poprzez wykreślenie kwestionowanych zapisów, stanowi rozwiązanie proporcjonalne i wystarczające, pozwalające na utrzymanie w mocy pozostałych ustaleń planu, które nie budzą zastrzeżeń i realizują cele publiczne zgodnie z zasadami planowania przestrzennego. Gmina podniosła, że skarga została wniesiona bez stworzenia jej możliwości uprzedniego odniesienia się do zarzutów w toku postępowania nadzorczego i wyjaśniła co następuje. Zakwestionowany § 10 zaskarżonej uchwały został wprowadzony z myślą o zachowaniu racjonalnej struktury przestrzennej oraz zapobieganiu wtórnym podziałom gruntów, które prowadzą do nadmiernego rozdrobnienia działek, niedostosowanego do uwarunkowań przestrzennych i funkcjonalnych analizowanego obszaru. Plan miejscowy obejmuje 7 terenów zabudowy zagrodowej (RZM) oraz 4 tereny produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych (RZP), zlokalizowane w różnych obrębach ewidencyjnych na terenie gminy. Wprowadzenie parametrów minimalnych z odwołaniem do przepisów odrębnych – jakkolwiek nie znajduje wprost umocowania w przepisach art. 15 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – miało, w intencji Gminy, charakter pomocniczy i orientacyjny. Celem organu nie było tworzenie nowych norm prawa materialnego ani wkraczanie w sferę regulowaną przepisami o gospodarce nieruchomościami. Wskazanie wartości – odpowiednio 18m szerokości frontu działki na terenach RZM i 20m na terenach RZP – odzwierciedla standardy wynikające z praktyki urbanistycznej oraz dotychczasowych doświadczeń planistycznych na obszarze gminy. Ich celem jest przeciwdziałanie wtórnemu podziałowi gruntów na działki nie przystosowane do realizacji zabudowy zagrodowej lub działalności produkcyjnej w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych. Wprowadzenie takich parametrów w planie miejscowym nie narusza art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis dotyczy wyłącznie dopuszczalności podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych i leśnych w kontekście ich minimalnej powierzchni. Przepis nie obejmuje minimalnej szerokości frontu działki, a tym bardziej nie zawiera zakazu formułowania tego rodzaju ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzone parametry nie miały na celu ustanowienia norm o charakterze bezwzględnym, lecz pełnią funkcję pomocniczą, porządkująca procesy podziałowe. nie ograniczają prawa własności w sposób nadmierny ani nie tworzą samodzielnych zakazów, stanowią element racjonalnej techniki planistycznej. Ustalenia planu w zakresie powierzchni działek budowlanych wprost odwołują się do przepisów odrębnych, co w ocenie Gminy, wyklucza możliwość uznania, że ta regulacja jest sprzeczna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taki zapis nie stanowi nowej normy materialnoprawnej, lecz działa jako odsyłacz systemowy, który jasno wyznacza granice kompetencji planu. Gmina nie sformułowała samodzielnego katalogu wymagań powierzchniowych, lecz jedynie potwierdziła, że takie wymagania istnieją i że należy ich szukać w przepisach powszechnie obowiązujących. Ustalenie kąta położenia granic działek względem pasa drogowego ma charakter techniczno-porządkowy, a jego celem jest zapewnienie logicznego układu podziałów nieruchomości względem istniejącego i planowanego systemu komunikacyjnego. W praktyce planistycznej oraz geodezyjnej przyjmuje się, że granice działek powinny być prowadzone możliwie prostopadłe lub zbliżone do prostopadłości względem osi drogi. Wprowadzenie przedziału kątowego od 65ş do 90ş miało na celu takie uporządkowanie geometrii działek. Takie ustalenie nie narusza przepisów art. 93 oraz art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie zwierają zakazu wprowadzania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego parametrów dotyczących kąta położenia granic działek względem pasa drogowego. Wskazane przepisy określają ogólne przepisy i nie wykluczają wskazania kąta położenia granicy jako jednego z warunków przestrzennych. Ustalenie zakresu kąta zawarte w § 10 zaskarżonej uchwały nie jest normą samoistną, lecz punktem odniesienia w procesie interpretacji i oceny podziałów, a jego celem jest ochrona racjonalnego i funkcjonalnego układu przestrzennego. Wskazany w planie przedział kąta nie jest przepisem prawa materialnego ani autonomiczną podstawą odmowy podziału nieruchomości. Stanowi wskaźnik planistyczny ułatwiający interpretację zgodności projektów podziału z ustaleniami planu, a tym samym zasadami ładu przestrzennego. Ocena spełnienia tych warunków i tak należy do organów prowadzących postępowanie podziałowe. Wprowadzenie omawianych zapisów nie miało na celu tworzenia nowej normy prawnej, lecz pełniło funkcję pomocniczą, wskazując minimalne wartości jako punkt odniesienia dla interpretacji przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Z perspektywy planistycznej intencją planu było zabezpieczenie ładu przestrzennego i uniknięcie sytuacji, w której powstawałyby działki uniemożliwiające realizację zamierzeń zgodnych z funkcją RZM oraz RZP, co nieodwracalnie zaburza strukturę przestrzenną terenu. Plan miał przeciwdziałać niekontrolowanemu rozdrobnieniu nieruchomości i powstawaniu działek o nieregularnych kształtach, nieadekwatnych do zamierzonej funkcji zagrodowej lub produkcyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 19 marca 2024 roku Nr LVI/507/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzyca na terenach części obrębów ewidencyjnych: miasto Dobrzyca, Fabianów, Galew, Gustawów, Izbiczno, Polskie Olędry, Sośnica i Trzebin, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 lutego 2024 roku pod pozycją 3905. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 18 Uchwały), tj. z dniem 1 maja 2024 roku, nadal obowiązuje oraz nie była zmieniana. Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."). Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 2 kwietnia 2024 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania przez co należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z § 3 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały na obszarze objętym planem miejscowym wyznaczono, miedzy innymi, tereny zabudowy zagrodowej oznaczone na rysunkach planu symbolem RZM oraz tereny produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oznaczone na rysunkach planu symbolem RZP. W § 10 zaskarżonej uchwały postanowiono natomiast, że na obszarze planu nie wyznacza się terenów wymagających wszczęcia postępowania scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych. Natomiast: 1) ustala się minimalne szerokości frontu działki budowlanej z zastrzeżeniem wskaźników wymienionych w ustaleniach szczegółowych rozdziału 3 dla konkretnego terenu: a) na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolami RZM - 18,0 m, b) na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolami RZP - 20,0 m, c) na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolami G - 30,0 m, d) na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U-P - 20 m, e) dla pozostałych terenów nie ustala się; 2) ustala się minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych z zastrzeżeniem wskaźników wymienionych w ustaleniach szczegółowych rozdziału 3 dla konkretnego terenu: a) na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolami RZM, RZP - zgodnie z przepisami odrębnymi, b) na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolami U-P - 800 m2, c) na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem G - 1000 m2, d) dla pozostałych terenów nie ustala się; 3) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego od 65° do 90°; 4) dopuszcza się wydzielanie działek o parametrach mniejszych niż wymienione w ust. 1 i 2: na cele infrastruktury technicznej, komunikacyjnej, pod cele publiczne i w przypadku regulacji sytuacji prawnowłasnościowej nieruchomości zgodnie z przepisami odrębnymi. Analiza powyższych postanowień doprowadziła Sąd do przekonania, że postanowienia dotyczące minimalnej szerokości frontu działki budowlanej oraz minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych odnośnie terenów przeznaczonych w planie na cele rolne (oznaczone symbolami RZM, RZP) zostały przyjęte z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, bo w oparciu o błędną wykładnię przepisów art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404). W świetle treści art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W zależności od potrzeb w planie miejscowym określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami (art. 22 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) ustalenia dotyczące szczegółowych zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości zawierają określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych: a) szerokości frontów działek oraz ich powierzchni, b) kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego lub linii rozgraniczających teren drogi. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Kwestie dotyczące scalania i podział nieruchomości unormowane zostały w Rozdziale II (Scalanie i podział) Dział III (Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."). Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Przedmiotem scalenia i podziału nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami są nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym na inne cele niż rolne i leśne. Przeprowadzenie scalenia i podziału nieruchomości jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy obszar nieruchomości przewidzianych do scalenia i podziału objęty jest planem miejscowym i jednocześnie nieruchomości te przeznaczone są w tym planie na inne cele niż rolne i leśne. Scaleniem i podziałem nie można zatem objąć nieruchomości o planistycznym przeznaczeniu rolnym i leśnym, ponieważ scaleniu i podziałowi takich gruntów służą procedury scalenia i wymiany gruntów określone w ustawie z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, art. 101 u.g.n.). Teren zabudowy zagrodowej oznaczony symbolem RZM oraz teren produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oznaczone na rysunkach planu symbolem RZP, to tereny, które w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.; w skrócie "u.o.g.r.l.") należy uznać za obszar przeznaczony w planie na cele rolne. Skoro zatem, zgodnie z § 3 pkt 1-2 uchwały na obszarze objętym zaskarżonym planem ustalone zostało rolne przeznaczenie terenu (zabudowa zagrodowa, symbol RZM), to postanowienia zawarte w § 10 zaskarżonej uchwały, a dotyczące szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego w zakresie odnoszącym się do terenów o przeznaczeniu rolnym, zostały przyjęte z przekroczeniem kompetencji prawodawczej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., bo wbrew treści art. 101 ust. 2 u.g.n., który wyraźnie stanowi, że procedury scalania i podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości o planistycznym przeznaczeniu rolnym. Dotyczy to także postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, które jest prowadzone na wniosek (art. 102 ust. 2 u.g.n.). Przepisów rozdziału (Scalanie i podział) nie stosuje się do nieruchomości, które zostały objęte postępowaniem scaleniowym na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (art. 101 ust. 3 u.g.n.). Przepis ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1197) nie zawierają podstawy prawnej dla kompetencji prawodawczej obejmującej określanie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału/wymiany nieruchomości rolnych (procedury scalania i wymiany). Ustawa ta nie określa żadnych parametrów wydzielanych gruntów. Nie deleguje też wyraźnie kompetencji prawodawczej w tym zakresie na lokalne organy planistyczne. Takiej delegacji nie zawiera art. 22 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi ogólnie, że: "Projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", a więc inaczej niż przepis art. 102 ust. 1 zd. drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zwiera ustawowego upoważnienie do określenia w planie miejscowym szczegółowych warunków scalenia i podziału nieruchomości (wyrok WSA w Poznaniu z 3.07.2019 r., IV SA/Po 294/19, LEX nr 2696285). Przyjmuje się, że obowiązek uwzględnienia w projekcie scalenia i wymiany ustaleń miejscowego planu oznacza związanie ustaleniami miejscowego planu w kształtowaniu granic działek i ich przeznaczenia w takim zakresie, w jakim miejscowy plan o nich stanowi. W kontekście scalenia szczególne znaczenie zdają się mieć ustalenia w miejscowym planie co do przebiegu i parametrów dróg występujących na obszarze scalenia, co wiąże się również z celem scalenia wyrażonym w art. 1 ust. 1 ustawy. Celem tym jest mianowicie tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (wyrok WSA w Krakowie z 28.05.2021 r., II SA/Kr 224/21, LEX nr 3209061). Do oddalenia skargi nie przekonuje argumentacja Gminy, że postanowienia zawarte w § 10 zaskarżonej uchwały określają parametry działek powstających w wyniku wtórnych podziałów gruntów o przeznaczeniu rolnym, przez co mają one zapobiegać nadmiernemu rozdrobnieniu tych gruntów oraz zapewniać dostosowanie kształtu działek do uwarunkowań przestrzennych i funkcjonalnych analizowanego obszaru. Brak w treści art. 93 oraz art. 95 u.g.n. zakazu wprowadzania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego parametrów dotyczących szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, nie może zostać rozpoznany jako otwarcie możność dla podejmowania działań prawodawczych, które warunkowane są przecież koniecznością istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87- art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia (wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2020 r., IV SA/Po 382/20, LEX nr 3088137). Według art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Tak skonstruowany przez ustawodawcę obowiązkowy element planu miejscowego dotyczy przede wszystkim odrębnej instytucji prawnej scalania i podziału nieruchomości uregulowanej wart. 101-108 u.g.n. Użycie w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. spójnika koniunkcji "i" pomiędzy słowami "scalenie" oraz "podział" oznacza, że nie można tak skonstruowanej wypowiedzi normatywnej rozdzielać w ramach interpretacji na instytucję podziałów ewidencyjnych oraz na instytucję scaleń i podziałów nieruchomości. Nie można w ramach celowościowej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. rozszerzać kompetencji rady gminy do wprowadzania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dalej idących ograniczeń kształtujących sposób wykonywania konstytucyjnie określonego i chronionego prawa własności, aniżeli ograniczenia literalnie wynikające z tego przepisu. Stosowanie rozszerzającej wykładni powoduje bowiem przyznanie radzie gminy władczych uprawnień w zakresie ograniczania sposobu wykonywania prawa własności ponad literalną treść przepisu określającego te uprawnienia (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, art. 93 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie wyrażony został jednak pogląd, że skoro gmina może w planie miejscowym określić minimalną i maksymalną szerokość frontu działek, ich powierzchnię, kąt położenia granic działki względem pasa drogowego (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 powołanego powyżej rozporządzenia) oraz minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.), które uzyskuje się w wyniku podziału i scalania, o którym mowa w art. 101–108 u.g.n., to także może takie parametry ustalić w tym planie w przypadku działek uzyskiwanych w wyniku podziału uregulowanego w art. 92–99 u.g.n. Prawnej podstawy dla takiego uprawnienia należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wobec tego, co wyżej powiedziano, powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje też możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92–99 u.g.n. (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15 oraz powołane tam orzecznictwo). Dostrzegać jednak należy, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 14). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie treść regulacji prawnej normującej podziały ewidencyjne nieruchomości rolnych nakazuje przyjmować, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., rozumiany w powyżej przedstawiony sposób, czyli jako podstawa prawna do ustalania w planie miejscowym minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, nie znajduje zastosowania do gruntów położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Podział nieruchomości rolnych i leśnych, który co do zasady odbywa się bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonywany jest na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego. W przypadku takich podziałów nie wydaje się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości rolnej lub leśnej. Może natomiast zostać przez starostę wydana na podstawie art. 104 K.p.a. decyzja w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków – jeżeli aktualizacja operatu ewidencyjnego na podstawie przedkładanego operatu podziałowego wymaga wyjaśnień zainteresowanych osób albo przedłożenia dodatkowych dowodów. Generalnie komentowany przepis (art. 92 u.g.n.) utrzymuje zasadę, że nie wydaje się decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości rolnej lub leśnej. Poza dwoma wyjątkami, podział takich nieruchomości (rolnych) następuje według uznania właściciela (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 12 do art. 92). Do nieruchomości, do których w myśl art. 92 u.g.n. przepisy komentowanej ustawy o podziale nieruchomości nie mają zastosowania, nie stosuje się także innych wymogów określonych w rozdziale dotyczącym podziałów nieruchomości. Nie można zatem wobec takich nieruchomości stawiać wymogów, by wydzielone po podziale działki miały dostęp do drogi publicznej ani by podział był zgodny z planem miejscowym, ani też by powierzchnia działek po podziale nie była mniejsza niż 0,3000 ha itd. (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 7 do art. 92). Zgodnie z art. 92 ust. 1 oraz art. 93 ust. 2a u.g.n. procedura podziału znajduje zastosowanie do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne gdy: 1) dokonanie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych; 2) dokonanie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000ha, co jest dopuszczalne, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Ustawowo wskazaną konieczność wydzielenia dróg, ze względu na to, że ma charakter ustawowego warunku dopuszczalności zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy odnieść do prawnej konieczności ich wydzielenia. Prawna konieczność wydzielenia nowej drogi może natomiast wynikać jedynie z przepisu prawa, ale z wyłączeniem art. 93 ust. 3 u.g.n., ponieważ tego przepisu nie stosuje się do nieruchomości rolnych i leśnych w warunkach określonych w art. 92 u.g.n. Z innego zatem przepisu prawa musiałaby wynikać konieczność wydzielenia drogi z nieruchomości rolnej lub leśnej, skoro konieczność jej wydzielenia nie może wynikać jedynie z faktu zapewnienia komunikacyjnej obsługi wydzielanym jednocześnie działkom gruntu. Takimi przepisami mogą być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli bowiem w planie miejscowym nieruchomość jest przeznaczona na cele rolne lub leśne, ale jej część została przeznaczona pod drogę publiczną, to w takim przypadku podział tej nieruchomości, nawet gdyby polegał na wydzieleniu działek gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3000 ha, powinien być poddany procedurze podziałowej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami właśnie dla wydzielenia części przeznaczonej pod drogę publiczną w ramach zachowania zgodności podziału z planem miejscowym, w części dotyczącej tej drogi (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, art. 92 u.g.n.). Zastrzeżenie konieczności stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do podziału nieruchomości rolnych i leśnych oznacza stosowanie do tego podziału przede wszystkim ustawowych ograniczeń w dopuszczalności dokonywania tego podziału tylko w przypadkach określonych w art. 93 ust. 2a i w art. 95 u.g.n. (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, art. 92 u.g.n.). Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami związane jest z sytuacją, gdy w wyniku podziału nieruchomości rolnej lub leśnej powstałaby przynajmniej jedna działka gruntu o powierzchni poniżej 0,3000 ha. Zastrzeżenie to, wiążące się ze skutkiem, a nie z celem podziału nieruchomości rolnej i leśnej, powtórzone zostało w art. 93 ust. 2a u.g.n. Ograniczenia dopuszczalności podziału nieruchomości rolnej i leśnej określonego w art. 93 ust. 2a u.g.n. nie stosuje się jednak w przypadku, gdy w wyniku podziału takiej nieruchomości zostałaby wydzielona działka gruntu o powierzchni poniżej 0,3000 ha, dla pełnienia funkcji komunikacyjnej, jako droga wewnętrzna. Jednak i ten podział musiałby być dokonany w procedurze decyzyjnej określonej w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do podziału nieruchomości rolnych i leśnych w przypadku, gdy podział ten spowodowałby wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni poniżej 0,3000 ha, jest bowiem niezależne od tego, na jakie cele działka ta byłaby wydzielona. Wydzielenie takiej działki pod drogę wewnętrzną powoduje jedynie wyłączenie wobec tej działki ustawowego ograniczenia jej wydzielenia tylko na cele określone w art. 93 ust. 2a lub w art. 95 u.g.n. Podział nieruchomości rolnych i leśnych, poza przypadkami określonymi w art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a i 3a, dokonywany jest bez przeprowadzania administracyjnoprawnej procedury decyzyjnej z ustawy o gospodarce nieruchomościami (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, art. 92 u.g.n.). Dostrzegać należy, że przepis art. 95 u.g.n. normuje podział nieruchomości przeprowadzany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższych względów przyjmować należy, że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne zostały uregulowany na poziomie ustawowym w sposób pełny, regulacja ustawowa nie pozostawia prawodawcy lokalnemu obszaru dla ustalania warunków dla takich podziałów, czy parametrów działek powstałych w wyniku takich podziałów. Przyjmuje się również, że na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. rada gminy jest uprawniona jedynie do określenia w planie miejscowym - w zależności od potrzeb - minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Nie ma natomiast podstaw do określenia minimalnej szerokości frontu działek, ich powierzchni, czy kąta położenia granic w stosunku do przyległego pasa drogowego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.01.2017 r., II SA/Go 920/16, LEX nr 2198042). Przyjmuje się również, że umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad wydzielania działek budowlanych położonych na terenach przeznaczonych na cele rolne stanowi naruszenie art. 92 i art. 93 u.g.n. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. (wyrok WSA w Poznaniu z 18.09.2024 r., IV SA/Po 551/24, LEX nr 3758686). Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że postanowienia § 10 pkt 1 lit a) i b) oraz § 10 pkt 2 lit. a) zaskarżonej uchwały w istotnym stopniu naruszają prawo, wykraczając poza granice upoważnienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od Gminy Dobrzyca na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935 ze zm.).