IV SA/Po 544/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na czynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie przeprowadzenia wyborów przedstawicieli doktorantów do Rady Naukowej Dyscypliny postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 27 kwietnia 2025 r. uzupełnionym pismem z dnia 30 kwietnia 2025 r. skarżący K. S. złożył skargę na "czynność z zakresu administracji na uczelni - przeprowadzenie wyborów przedstawicieli doktorantów do rady naukowej dyscypliny w poszerzonym składzie w 2020 roku w sposób naruszający przepisy prawa, w tym Statut U. oraz zasady rzetelnego procesu administracyjnego" wnosząc o "stwierdzenie nieważności wyborów przedstawicieli doktorantów do rady naukowej dyscypliny przeprowadzonych w 2020 roku, stwierdzenie nieważności uchwały wyborczej zatwierdzającej wyniki tych wyborów, stwierdzenie naruszenia prawa przez U. w szczególności poprzez naruszenie hierarchii aktów prawa wewnętrznego uczelni i zasad rzetelności procesu oraz zasądzenie od Skarżonego kosztów postępowania według norm przepisanych". W piśmie uzupełniającym z dnia 30 kwietnia 2025 r. Skarżący dodatkowo wniósł o "stwierdzenie nieważności wyborów przedstawicieli doktorantów do RN w poszerzonym składzie Wydziału [...] przeprowadzonych w 2020 roku, względnie także na innych wydziałach", a także "stwierdzenie nieważności dalszych działań i skutków podejmowanych przez nielegalny organ, w zakresie wyborów kandydata na dziekana". W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że wybór przedstawicieli doktorantów do Rady Naukowej Dyscypliny następował na zasadach określonych w Regulaminie Samorządu Doktorantów U. stanowiącym załącznik do uchwały nr [...]/2013 Sejmiku Doktorantów U. . Organ wskazał, że obowiązująca ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r., poz. 1571 t.j. - dalej jako p.s.w.n.) enumeratywnie wskazuje sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnych oraz inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Z powyższego jednoznacznie wynika, że zarówno uchwała Rady Doktorantów w sprawie wyboru przedstawicieli do Rady Naukowej Dyscypliny jak i uchwała Rady Naukowej Dyscypliny w sprawie wskazania kandydata na dziekana, a także akt powołania na funkcję dziekana nie przybierają formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, a p.s.w.n. nie przewiduje kontroli sądu administracyjnego w tych sprawach, a co za tym idzie nie podlegają one zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. albo art. 3 § 3 p.p.s.a. W ocenie organu ww. uchwały, a także akt powołania na stanowisko dziekana wbrew twierdzeniom skarżącego nie mogą być również przedmiotem skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 09 lipca 2020 r. Rada Doktorantów Wydziału [...] (dalej jako "U. ") wybrała 8 swoich przedstawicieli do Rady Naukowej Dyscypliny w poszerzonym składzie funkcjonującej w ramach Wydziału [...]. Wyboru dokonano podczas głosowania elektronicznego. Uchwałą nr [...] Rada Naukowa Dyscypliny Nauki Prawne w poszerzonym składzie w celu wskazania kandydata na dziekana z dnia 15 września 2020 r. w sprawie wskazania kandydata na dziekana Wydziału [...] na kadencję 2020-2024 podjętą na podstawie § 43 ust. 2 Statutu U. wskazała jako kandydata prof. dr hab. T. N.. Mając zatem na uwadze treść skargi przedmiotem zaskarżenia jest w istocie szereg czynności dokonanych przez władze U. w związku z wyborami przedstawicieli doktorantów do Rady Naukowej Dyscypliny, a także uchwały w sprawie wskazania kandydata na dziekana Wydziału [...]. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym – zasadniczo – w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 5 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy weryfikacja wspomnianej przesłanki musiała polegać przede wszystkim na rozważeniu, czy zaskarżone czynności są decyzjami administracyjnymi, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., bądź też innym aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zaskarżone czynności nie mają znamion żadnego z wymienionych potencjalnych przedmiotów zaskarżenia określonych powyższymi przepisami. Pamiętać należy, że uczelnie publiczne nie mają charakteru organu administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz stanowią zakład administracyjny, czyli jednostkę organizacyjną powołaną do wykonywania określonych zadań publicznych. Szkoły wyższe, do których należy Uniwersytet, działają w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r. poz. 1571, dalej jako "p.s.w.n."). Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania organów uczelni, istotne jest, że uczelnie wyższe mają charakter samorządny i korporacyjny oraz że działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych (art. 4 ust. 1 p.s.w.n., art. 70 ust. 5 Konstytucji RP) ich organy nie są organizacyjnie, ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Organy administracji państwowej mogą zatem kontrolować i unieważniać orzeczenia organów uczelni tylko na zasadach przewidzianych w Prawie o szkolnictwie wyższym i nauce. Sądowoadministracyjna kontrola aktów lub czynności podejmowanych przez takie podmioty musi być zatem wprost umocowana w konkretnym przepisie ustawy (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W drodze decyzji administracyjnej wydawane jest orzeczenie o odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3 p.s.w.n.), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5 p.s.w.n.), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 p.s.w.n.), skreśleniu z listy studentów (art. 108 ust. 3 p.s.w.n.), zwolnieniu cudzoziemca z opłat za studia (art. 324 ust. 1 pkt 1 p.s.w.n.). Jednocześnie zgodnie z p.s.w.n. dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego także na rozstrzygnięcie w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8 p.s.w.n.), decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5 p.s.w.n.), prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318 p.s.w.n.), rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3 p.s.w.n.). O tym, które akty są zaskarżalne do sądu administracyjnego, przesądzają przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Ustawa przewiduje możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnych wydanych w ramach postępowań prowadzonych przez uczelnie lub inne podmioty systemu szkolnictwa wyższego, w szczególności w sprawach dotyczących: rozpoczynania studiów, przenoszenia się między uczelniami, czy studium doktoranckiego Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu, bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, jako że są one decyzjami administracyjnymi. Z powyższego jednoznacznie wynika więc, że zarówno uchwała Rady Doktorantów w sprawie wyboru przedstawicieli do Rady Naukowej Dyscypliny, jak i uchwała Rady Naukowej Dyscypliny w sprawie wskazania kandydata na dziekana, a także akt powołania na funkcję dziekana nie przybierają formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a p.s.w.n. nie przewiduje kontroli sądu administracyjnego w tych sprawach, a co za tym idzie nie podlegają one zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. albo art. 3 § 3 p.p.s.a. do sądu administracyjnego. Wyjaśniając w dalszej kolejności znamiona przedmiotu zaskarżenia opisanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podkreśla się, że: "Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (...) wiąże z danym aktem lub czynnością (...). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 82-83). Rozważając zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. trzeba zatem zidentyfikować określone uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, a następnie – uchwytny, obiektywny, normatywnie przewidziany związek przyczynowo-skutkowy między kształtem, granicami tudzież możliwością bądź sposobem wykonywania tegoż uprawnienia lub obowiązku, a wchodzącymi w rachubę aktem lub czynnością. Akt lub czynność muszą przy tym mieć charakter zewnętrzny i charakter publicznoprawny (por. T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo..., s. 80-81). Wymóg zewnętrznego charakteru aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika już z ich normatywnego opisu, niemniej jednak również w kontekście wyłączeń właściwości sądów administracyjnych ustanowionych w art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w doktrynie wskazuje się w szczególności, że: "Należy wskazać pewne obszary działalności państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych nienależących do systemu ustrojowego organów administracji publicznej, które swoimi działaniami kształtują prawa i obowiązki adresatów podejmowanych działań, a działania te nie podlegają w ogóle bądź podlegają tylko w ograniczonym zakresie kontroli zgodności z prawem, w tym zwłaszcza kontroli sądowej (...). Powyższe stwierdzenie dotyczy działalności zakładów administracyjnych, rozumianych jako względnie samodzielne jednostki organizacyjne, wyposażone w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, których podstawowym celem jest bezpośrednie świadczenie usług socjalno-kulturalnych o szczególnym znaczeniu społecznym na rzecz osób będących użytkownikami zakładu" (T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo..., s. 163-164). Nadzór państwowy nad uczelniami sprawuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Nadzór ten ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego - czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu, dotyczy przy tym zarówno indywidualnych, jak i generalnych rozstrzygnięć rektora i senatu szkoły wyższej (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 12 lutego 1998 r., III ZP 46/97, która zachowała aktualność na gruncie obowiązującej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). Jak wskazywał Rektor w odpowiedzi na skargę, zgodnie z obowiązującym w dacie przeprowadzenia ww. wyborów Statutem U. stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Senatu U. z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie Statutu U. , do zadań Rady Naukowej dyscypliny należy wskazywanie kandydata na dziekana i prodziekana (§ 43 ust. 1 pkt 7), a Rada Naukowa dyscypliny wskazuje kandydata na dziekana na pierwszym posiedzeniu w danej kadencji, a kandydata na prodziekana na wniosek dziekana - na pierwszym posiedzeniu po powołaniu dziekana (§ 43 ust. 2). Zgodnie z § 47 ust. 1 pkt 4 Statutu U. w celu wykonania zadania określonego w § 43 ust. 1 pkt 7 skład Rady Naukowej dyscypliny funkcjonującej w ramach wydziału poszerza się o studentów wydziału i doktorantów uczestniczących w kształceniu w dyscyplinie objętej zakresem działania rady, wskazanych przez właściwy organ samorządu, stanowiących łącznie 20% składu poszerzonej rady naukowej dyscypliny. Ustalenia liczby ww. przedstawicieli dokonuje właściwa komisja wyborcza, stosując odpowiednie zaokrąglenia w górę. Komisja dokonuje też podziału mandatów między studentów i doktorantów, proporcjonalnie do liczebności tych grup, zapewniając, by każda z wymienionych grup miała przynajmniej jednego przedstawiciela (§ 47 ust. 3 Statutu U. ). Zgodnie z §. 53 ust. 1 Statutu U. Dziekana powołuje Rektor na zasadach określonych w statucie i ustawie. Wybór przedstawicieli doktorantów do Rady Naukowej dyscypliny następował na zasadach określonych w Regulaminie Samorządu Doktorantów U. stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Doktorantów U. . Zgodnie z § 34 ust. 1 ww. Regulaminu Rada Studium podejmuje decyzje w drodze uchwał. Stosownie do § 34 ust. 3. Regulaminu uchwały podejmowane są zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy członków Rady Studium. W ocenie Sądu, zaskarżone czynności dokonane przez władze U. w związku z wyborami przedstawicieli doktorantów do Rady Naukowej dyscypliny, w tym także uchwała w sprawie wskazania kandydata na dziekana Wydziału [...], nie noszą znamion aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że uchwała Rady Doktorantów w sprawie wyboru przedstawicieli do Rady Naukowej dyscypliny w poszerzonym składzie funkcjonującej w ramach Wydziału [...] w celu wskazania kandydata na dziekana na kadencję 2020-2024, jak i uchwała Rady Naukowej dyscypliny w sprawie wskazania kandydata na dziekana na kadencję 2020-2024 mają wewnątrzzakładowy charakter, zostały podjęte w oparciu o akty wewnętrzne obowiązujące na U. (Statut U. oraz Regulamin Samorządu Doktorantów) i zgodnie z ustanowionymi w nich procedurami, do których nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Wskazane podmioty nie miały w powyższych sprawach statusu organu administracji publicznej, a uchwały nie dotyczą uprawnień lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Tym samym wskazane czynności będące przedmiotem złożonej skargi nie stanowią aktów lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazanych warunków nie spełnia także pismo Rektora informujące o powołaniu na funkcję dziekana na kadencję 2020-2024. Końcowo wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a. co do zasady skargę należy wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie albo dowiedzenia się przez skarżącego o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył skargę na czynności związane z wyborem przedstawicieli doktorantów do Rady Naukowej dyscypliny w 2020 roku blisko 5 lat po ich dokonaniu, co nawet w przypadku uznania, że sprawy objęte skargą podlegają kognicji sądu administracyjnego skutkować musiałoby odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., skarga, z uwagi na jej niedopuszczalność, podlega odrzuceniu.