IV SA/Po 550/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak(spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ E. Makosz- Frymus /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak AT Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P. – upoważniony pracownik Oddziału Świadczeń Alimentacyjnych Urzędu Miasta P. na podstawie art. 7 ust. 1, art. 2 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz. 732, Nr 64 poz. 1366) przyznał zaliczki alimentacyjne w wysokości po 300 zł miesięcznie na okres od 01.09.2005 r. do 31.08.2005 r. dla K. i A. P. Zaliczki przyznano po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez M.P., matkę dzieci. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni spełnia kryteria wymagane do otrzymania świadczenia; z dokumentacji sprawy wynika, że wnioskodawczyni samotnie wychowuje dwoje dzieci w wieku szkolnym i na mocy wyroku Sądu Rejonowego w P. Wydział VII Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sygn. [...] zasądzono od ojca dzieci R.Z. na jej rzecz kwotę po 500 zł miesięcznie tytułem podwyższonej renty alimentacyjnej, R.Z. zamieszkuje na terenie Niemiec, a egzekucja świadczeń alimentacyjnych należnych od niego na podstawie wyżej wskazanego wyroku od czerwca do sierpnia 2005 r. była całkowicie bezskuteczna, jak również, że w 2004 r. i 2005 r. nie uzyskano od niego żadnych świadczeń alimentacyjnych. Decyzja z dnia [...] uzyskała przymiot decyzji ostatecznej. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wyżej wskazany organ na podstawie art. 145 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w dniu [...] do Urzędu Miasta P. wpłynęło zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego w P., z dnia [...]wraz z pismem Federalnego Urzędu Administracyjnego z siedzibą w K. z dnia [...], a z treści tych dokumentów wynika, że nie jest prowadzone postępowanie z wniosku M.P. o egzekucję świadczeń alimentacyjnych od R.Z. W ocenie organu z powyższego wynika, że na dzień wydania decyzji takie postępowanie nie było prowadzone, zatem brak jest podstaw do przyznania wnioskowanych zaliczek alimentacyjnych. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 152 §1 i §2 k.p.a. Prezydent Miasta P. wstrzymał wykonanie decyzji wydanej w sprawie, w której postępowanie zostało wznowione. W uzasadnieniu postanowienia organ ponownie odwołał się do treści zaświadczenia Prezesa Sądu Okręgowego w P., z którego wynika, że na dzień wydania decyzji nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, a także wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1a i 1b ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego poza granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa wniosek wraz z informacją Sądu Okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 152 §1 i §2 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje z urzędu wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Pismem wniesionym w dniu [...] M.P. złożyła "odwołanie od decyzji z dnia [...]", kwestionując wstrzymanie wypłaty jej dzieciom przyznanych zaliczek alimentacyjnych. Wyjaśniła, że jest samotną matką, jedynym źródłem utrzymania jej i dzieci jest otrzymywana przez nią renta w wysokości 432,74 zł miesięcznie, a wskutek tej decyzji została wraz z dziećmi pozbawiona środków do życia. Zdaniem odwołującej się wstrzymanie wypłaty świadczeń krzywdzi jej dzieci i godzi w ich prawa, bowiem zabiera się alimenty, które zasądzone zostały przez sąd. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 152 §1 i §2 k.p.a. zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż w przedmiotowym postępowaniu nie przesądza się o prawidłowości samej decyzji, w stosunku do której postępowanie zostało wznowione, a jedynie od strony formalnej ocenia zgodność z prawem wstrzymania wypłaty świadczeń nią przyznanych. W ocenie Kolegium argumentacja przytoczona przez organ I instancji jest zasadna, bowiem okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji przyznającej stronie zaliczki alimentacyjne na rzecz dzieci w wyniku wznowienia postępowania, co zgodnie z art. 152 §1 k.p.a. daje organowi prawo do wstrzymania wykonania tej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zasadniczą kwestią przy ustalaniu prawa do zaliczki jest stwierdzenie, czy egzekucja świadczeń alimentacyjnych jest bezskuteczna, a na tym tle w ocenie Kolegium zachodzą w rozpatrywanej sprawie uzasadnione wątpliwości. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej bezskuteczną jest egzekucja, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy, a z dokumentacji sprawy wynika, że postępowanie egzekucyjne w stosunku do ojca dzieci strony nie jest prowadzone, gdyż otrzymuje on niewielki zasiłek dla bezrobotnych, od którego nie można naliczyć płatności na poczet alimentów. W skardze wniesionej do tut. Sądu za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] M.P. wniosła o "uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] oraz o orzeczenie co do istoty sprawy". Zdaniem skarżącej organy obu instancji oparły swoje decyzje na fałszywych ustaleniach faktycznych, bowiem błędnie założono, że postanowienie komornika sądowego umarzające egzekucję jest prawomocne, podczas gdy w wyniku złożonego przez nią zażalenia Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z dnia [...] uchylił postanowienie komornika w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego i nakazał komornikowi dalsze prowadzenie egzekucji. W ocenie skarżącej w tych okolicznościach organ administracji bezprawnie uchylił decyzję przyznająca zaliczkę alimentacyjną. Do skargi M.P. załączyła odpis decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...], odpis decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego – postanowienie tego organu z dnia [...] Nr [...], odpis postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, jako przedmiot zaskarżenia wskazując postanowienie z dnia [...] Nr [...]. Kolegium wyjaśniło, iż w całości podtrzymuje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu tego postanowienia w zakresie oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu, które zostało wznowione. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że przywołana przez skarżącą decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] została przez organ odwoławczy uchylona decyzją z dnia [...] Natomiast odnosząc się do zarzutu wydania postanowienia w oparciu o nieprawomocne postanowienie Komornika Sądowego Rewiru I przy Sądzie Rejonowym w P. Kolegium wskazało, że zarzut ten jest chybiony, bowiem postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Komornika dotyczy należności, które miały być egzekwowane na rzecz likwidatora funduszu alimentacyjnego, czyli Prezesa ZUS i dotyczy świadczeń alimentacyjnych wypłaconych przez fundusz alimentacyjny w okresie jego istnienia. Organ odwoławczy wskazał, iż zobowiązany do alimentacji ojciec dzieci strony mieszka obecnie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stad egzekucje alimentów od niego prowadzi Sąd Okręgowy w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadną. Zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż sąd administracyjny może zaskarżony akt wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny nie jest władny orzekać co do istoty w sprawie przyznania świadczenia w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wydanej w postępowaniu, które następnie zostało wznowione. Powyższe wyjaśnienie jest konieczne, ponieważ w treści skargi skarżąca M.P. błędnie uznała, iż zaskarżonym przez nią postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło jej odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...], którą po zakończeniu postępowania wznowieniowego uchylono decyzję własną tego organu z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z informacji zawartej w odpowiedzi na skargę odwołanie strony od decyzji organu I instancji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło w dniu [...], a więc już po wniesieniu skargi, która wszczęła niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. W konsekwencji decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nie podlegała ocenie w niniejszym postępowaniu, a informacyjnie Sąd wskazuje, iż termin do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji dnia [...] rozpoczął swój bieg od dnia następnego po doręczeniu skarżącej tej decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie sąd administracyjny zbadał legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...], a które wydane zostało w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] na mocy której przyznano skarżącej zaliczki alimentacyjne na rzecz dwójki dzieci. Przedmiotowe postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...] wydane zostało na podstawie art. 152 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek, wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu, bowiem w sytuacji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 §1 k.p.a., organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazywano, iż regulacja zawarta w art. 152 §1 kpa nie zawiera ostrych i jednoznacznych kryteriów do wstrzymania wykonania decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a wystarczającą przesłanką do wydania takiego postanowienia jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowieniowego postępowania należy do organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22.03.1999 r. sygn. akt IV SA 474/97 Lex 46812). W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją o przyznaniu stronie zaliczek alimentacyjnych powołano przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję. Powołując się na zaświadczenie Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] organ wskazał, iż taką okolicznością jest informacja o nieprowadzeniu postępowania egzekucyjnego świadczeń alimentacyjnych z wniosku strony od zobowiązanego R.Z., co zdaniem organu oznacza, że na dzień wydania decyzji takie postępowanie nie było prowadzone, zatem brak było podstaw do przyznania świadczenia. Wznawiając postępowanie oraz wstrzymując wykonanie decyzji z dnia [...] organ I instancji uznał, iż informacja o nieprowadzeniu postępowania egzekucyjnego przez właściwe z uwagi na aktualny adres zamieszkania dłużnika niemieckie organy egzekucyjne wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, na mocy której przyznano stronie zaliczki alimentacyjne. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz. 732, Nr 64 poz. 1366) osobą uprawnioną do przyznania przedmiotowej zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja okazała się bezskuteczna. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą skargę powyższe okoliczności upoważniały organ I instancji do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] Dysponując bowiem wskazaną informacją oraz przeprowadzając wykładnię gramatyczną wyżej powołanego przepisu organ I instancji uznał, iż w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji przyznającej świadczenie, bowiem jedną z przesłanek koniecznych do przyznania wnioskowanych zaliczek było wykazanie, iż egzekucja świadczeń alimentacyjnych była prowadzona i okazała się bezskuteczną. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 152 §1 k.p.a. w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonej oceny materiału dowodowego organ administracji uznał, iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji przyznającej świadczenie, zobowiązany był wstrzymać z urzędu wykonanie swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż w ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest władny oceniać, czy powołana przez organ przesłanka wznowienia postępowania skutkować będzie uchyleniem decyzji z dnia [...] W ramach niniejszego postępowania Sąd bada bowiem wyłącznie legalność postanowienia organu I instancji z dnia [...] oraz utrzymującego w mocy ten akt postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], w aspekcie jego zgodności z art. 152 §1 k.p.a. Ponieważ w zaskarżonych postanowieniach rozstrzygające sprawę organy administracji publicznej wskazały, jakie okoliczności sprawy w ich ocenie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, Sąd nie mógł uwzględnić skargi. Podniesione w skardze zarzuty strona może natomiast podnieść w wznowionym postępowaniu administracyjnym. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) skarga podlega oddaleniu. Na marginesie niniejszej sprawy Sąd zwraca jednakże uwagę, iż skarżąca nie może ponosić konsekwencji niewykonania obowiązku Państwa, sprecyzowanego w art. 27 ust. 4 Konwencji o prawach dziecka (Dz.U. 120/91/526, zm. 2/0011), zgodnie z którym Państwa–Strony Konwencji podejmą wszelkie właściwe kroki dla zapewnienia łożenia na utrzymanie dziecka ze strony rodziców lub innych osób ponoszących odpowiedzialność finansową za dziecko, zarówno na terenie Państwa-Strony, jak i za granicą. W ocenie Sądu dokumentacja zawarta w aktach sprawy wskazuje, że skarżąca w pełni wywiązała się z obowiązku podjęcia wszelkich starań w celu uzyskania świadczenia od dłużnika alimentacyjnego przed wystąpieniem o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Również intencją ustawodawcy polskiego było zapewnienie wsparcia wszystkim osobom, które nie mogą wyegzekwować alimentów od zobowiązanego zamieszkałego zagranicą. W ocenie Sądu analiza ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej w brzmieniu pierwotnym, jak i w brzmieniu nadanym art. 11 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 164/05/1366), prowadzi do wniosku, że ustawodawca nadając ustawie pierwotne brzmienie nie dostrzegł problemów, jakie dla ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej rodzi egzekucja alimentów od dłużnika przebywającego za granicą. Konstrukcja ustawy o zaliczce w brzmieniu pierwotnym wskazuje bowiem, że ustawodawca zakładał, że jedynym sposobem wszczęcia egzekucji było złożenie wniosku u komornika sądowego- w sytuacji typowej, tj takiej, w której dłużnik przebywa w Polsce. Powyższą lukę w prawie ustawodawca usiłował wypełnić, wprowadzając: ust. 1a, 1b, pkt 2a ust. 5 do art. 10 ustawy o zaliczce, lecz dodanie tych uregulowań szczególnych odbyło się bez dostatecznego zadbania o spójność całej ustawy i rodzi szczególne trudności interpretacyjne dla organów stosujących przedmiotową ustawę. Kierując się zasadą racjonalności prawodawcy i obowiązku dokonywania wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi (art. 8 ust. 2, art. 91 ust. 2 Konstytucji) i spójności systemu prawa, zgodnie z którą należy tak dokonywać wykładni przepisów danej ustawy, by rezultat tej wykładni nie prowadził do sprzeczności z innymi ustawami, w zakresie istotnym dla oceny prawa strony skarżącej do otrzymania zaliczki alimentacyjnej należy wskazać, że zaliczka przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do świadczeń alimentacyjnych, złożyła wniosek do sądu okręgowego o wykonanie wyroku, ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych, w państwie zamieszkania dłużnika. W niniejszej sprawie w zaświadczeniu z dnia [...] Sąd Okręgowy stwierdził, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych należnych od dłużnika R.Z. w ostatnich trzech miesiącach była bezskuteczna. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę egzekucja alimentów od zobowiązanego R.Z. z mocy istniejącego stanu prawnego musi zostać uznana za bezskuteczną w szerokim tego słowa znaczeniu, gdyż nie z winy Strony niemieckie organy egzekucyjne postępowania egzekucyjnego w sprawie roszczeń alimentacyjnych nie prowadzą z uwagi na otrzymywany przez dłużnika niewielki zasiłek dla bezrobotnych. Powyższe uwagi wykraczają jednakże poza zakres niniejszej sprawy i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Strona może je natomiast przytoczyć w postępowaniu wznowieniowym, w ramach którego organy administracji publicznej zobligowane są dokonać oceny przytoczonej podstawy wznowienia postępowania. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/E. Makosz-Frymus /-/E. Kręcichwost-Durchowska