IV SA/Po 551/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skarg S. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r., nr [...] z dnia 29 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 897 zł (słownie: osiemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] z naruszeniem prawa, a także na decyzję Kolegium z 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy T. z 12 stycznia 2017 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Przedmiotowe skargi zarejestrowano odpowiednio pod sygn. akt IV SA/Po 551/23 na decyzję Kolegium nr [...] oraz IV SA/Po 565/23 na decyzję Kolegium nr [...] Postanowieniem z dnia 19 września 2023 r. wydanym na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ww. sprawy i zarządził prowadzenie ich dalej pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 551/23. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] zapadła w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy T. , rozpoznając wniosek S. W. z 18 lipca 2012 r. wydał decyzję z 24 maja 2013 r. nr [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal biurowo-usługowo-magazynowo-produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na terenie działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości S.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 listopada 2013 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W dalszej kolejności, rozpoznając skargę wywiedzioną przez S. W. od decyzji Kolegium z 12 listopada 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Po 28/14 oddalił skargę. S. W. zwrócił się do SKO pismem złożonym w siedzibie organu 30 marca 2022 r. o stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy T. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że wydał uprzednio postanowienie z 7 grudnia 2020 r. nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji Wójta. W toku postępowania organ nie dopatrzył się wówczas spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym także przesłanki rażącego naruszenia prawa. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza również o braku możliwości wydania decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a., której domagał się wnioskodawca. Ponowne orzekanie w tej materii stanowiłoby zaś rażące naruszenie prawa, zagrożone sankcją nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jako naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem złożonym w siedzibie organu 3 marca 2022 r. S. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy T. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając powyższy wniosek, SKO decyzją z 29 maj 2023 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy T. z 12 stycznia 2017 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że z analizy akt będących w jego posiadaniu wynika, iż przed Kolegium toczyło się postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Wójta, które zakończyło się decyzją ostateczną SKO z 30 marca 2017 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta. Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła H. W., natomiast Sąd odrzucił przedmiotową skargę postanowieniem z 31 maja 2017 r. sygn. IV SA/Po 451/17. Tym samym decyzja Kolegium stała się decyzją prawomocną i brak jest prawnych możliwości badania jej zgodności z prawem w trybie nieważnościowym. W uzasadnieniu skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wywiedzionych przez S. W. od opisanych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący wskazał iż wójt umarzał postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy przed uprawomocnieniem się planu miejscowego, co stanowi podstawę do unieważnienia wydanych decyzji, gdyż jest to rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargi wniesione przez S. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując przyjęte dotychczas stanowisko. Pismem z 15 kwietnia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej w osobie radcy prawnego uzupełnił stanowisko strony w sprawie, podnosząc w stosunku do zaskarżonych decyzji Kolegium zarzut naruszenia: - art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności tego, iż nie badano wcześniej przesłanek nieważności decyzji wskazanych przez stronę skarżącą; - art. 158 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie w ogóle nie zostało poprzedzone badaniem przesłanek nieważnościowych i brak jest analizy organu w tym zakresie, a nie zaistniały przesłanki uprawniające do wydania takiej decyzji w konsekwencji błędów w ustaleniu stanu faktycznego i zaistniały przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nieważność wydanej decyzji z uwagi na wydane jej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 115 akt sąd.) na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że skargi okazały się zasadne, bowiem organ dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którymi organ odmawiał stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy T. z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się. Stosownie zaś do § 2 wymienionego artykułu, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, do której odsyła przepis art. 158 § 1 k.p.a. uregulowana została w art. 156 kodeksu. W art. 156 § 1 k.p.a. ustawodawca zawarł katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1); wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 3); została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4); była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5); w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6); zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Mając na uwadze, iż w każdej z połączonych spraw przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności stanowiły decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydane przez Wójta Gminy T. , organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji organ prowadzący postępowanie powinien poprzedzić merytorycznym zbadaniem przesłanek nieważnościowych. Stwierdzenie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. obliguje organ do wydania decyzji, której skutkiem jest wyeliminowanie wadliwego aktu z mocną wsteczną. Stosownie jednak do art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzenie przez organ wystąpienia tych negatywnych przesłanek uniemożliwia wyeliminowanie decyzji z obrotu poprzez stwierdzenie jej nieważności, jednak w razie ich zaistnienia organ - zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. - obowiązany jest do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Przechodząc do zasadniczych rozważań Sąd wskazuje, że wydanie zaskarżonej decyzji organu z 29 maja 2023 r. nr [...] poprzedzone było wydaniem rozstrzygnięcia w formie postanowienia, którym SKO na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. Skoro zatem Kolegium w sprawie zainicjowanej przez uprzedni wniosek strony uznało za zasadne odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 61a k.p.a., należy przyjąć, że wobec wpływu kolejnego wniosku, którym strona domaga się stwierdzenia wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa, organ konsekwentnie powinien był odmówić wszczęcia postępowania stosownie do art. 61a k.p.a. Tymczasem w kontrolowanej sprawie Kolegium wydało rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, odmawiając stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Decyzja odmowna zawiera stwierdzenie, że przesłanki opisane w jej hipotezie nie zostały spełnione i tym samym prawa i obowiązki przewidziane jej dyspozycją nie mogą zostać wykreowane. W konsekwencji należy uznać ją za decyzję "merytoryczną", tworzącą stan rei iudicatae. Natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia i decyzja o umorzeniu postępowania zapobiegają lub kładą kres zbędnym czynnościom procesowym i właściwie do tego sprowadza się ich istota (zob. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 156). W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdza, że w postępowaniu zakończonym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania nie dopatrzyło się zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Jednak już z samego faktu wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia w formie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania wynika, że organ nie prowadził w istocie postępowania merytorycznego. Twierdzenie organu, jakoby w uprzednim postępowaniu nie stwierdzono przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. jest nieuzasadnione również z tego względu, że treść uzasadnienia postanowienia SKO wskazuje, iż organ w ogóle nie przystąpił do oceny tych przesłanek. Kolegium przyjęło wówczas, iż decyzja objęta wnioskiem strony została poddana kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który oddalił wywiedzioną skargę, co w konsekwencji zamyka organowi drogę do stwierdzenia jej nieważności. Z kolei w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Kolegium nr [...] wniosek strony inicjujący postępowanie dotyczył decyzji Wójta Gminy T. nr [...] Na potrzeby postępowania administracyjnego organ pozyskał akta postępowania o nr [...], w sprawie z wniosku K. S.A. Oddział w J. , zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy, datowaną na 2 października 2012 r. Natomiast rozstrzygnięcie decyzji nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w zakresie oznaczenia przedmiotu sprawy, traktuje o decyzji organu I instancji z 12 stycznia 2017 r. nr [...], jednak sentencja samego rozstrzygnięcia odnosi się już do postępowania nr [...] Z kolei w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano, iż w sprawie toczyło się już postępowania odwoławcze, zakończone decyzją utrzymującą w mocy decyzję Wójta, a Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę strony z uwagi na braki fiskalne. Należy wskazać, że wniosek S. W. złożony 30 marca 2022 r., który podlegał załatwieniu w kontrolowanym postępowaniu, wskazywał na zaskarżoną decyzję poprzez podanie jej numeru. Opisane powyżej rozbieżności w treści rozstrzygnięcia Kolegium oraz fakt, iż organ nie dysponował aktami niezbędnymi do oceny decyzji objętej wnioskiem strony, świadczą o naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd podziela argumentację pełnomocnika skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak również z uwagi na dostrzeżone braki w materiale dowodowym będącym w dyspozycji Kolegium. Dostrzeżone rozbieżności w treści rozstrzygnięcia organu, w którym Kolegium niekonsekwentnie wskazuje na decyzję Wójta podlegającą ocenie w kontrolowanym postępowaniu, uzasadniają twierdzenie, iż organ naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej, płynącą z art. 8 § 1 k.p.a. Niezależnie od opisanych powyżej uchybień wypada w tym miejscu wskazać, iż Kolegium nie dokonało oceny przesłanek nieważnościowych decyzji objętej wnioskiem strony. Braku możliwości oceny decyzji w trybie nieważnościowym organ upatruje w okoliczności odrzucenia przez Sąd skargi wywiedzionej od decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta. Okoliczność ta nie stanowi jednak przesłanki, która przesądzałaby o niedopuszczalności oceny decyzji w trybie art. 156 i art. 158 § 2 k.p.a. W myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 (dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W kontrolowanym postępowaniu, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Kolegium, Sąd wydał rozstrzygnięcie w formie postanowienia, którym skargę odrzucono z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych. Odrzucenie skargi przez Sąd nie wyłącza zatem możliwości kontroli decyzji w trybie nieważnościowym, ponieważ w zakończonym postępowaniu sądowadministracyjnym nie doszło do oceny przez Sąd okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, wbrew twierdzeniom Kolegium, przedmiotem wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być zarówno decyzje nieprawomocne, jak i prawomocne. W rozumieniu art. 16 § 1 i 3 k.p.a. decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Z kolei decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Jednocześnie, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 kodeksu, zatem wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej mogą być objęte zarówno decyzje nieprawomocne, jak i prawomocne. Przesłankę negatywną dla stwierdzenia nieważności decyzji zawiera natomiast przepis art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., o czym orzeczono jak w punktach I-II wyroku. Ponownie procedując w przedmiotowych sprawach organ administracji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu i wynikających z niej wskazań do dalszego postępowania. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w łącznej wysokości 400 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).