IV SA/Po 556/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej Żerkowa z dnia 06 kwietnia 2011 r. nr VI/39/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli i punktów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Żerków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 3, § 5, § 6 i § 7. Rada Gminy Miejskiej Żerkowa działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej u.s.o.) w dniu 6 kwietnia 2011r. podjęła uchwałę nr VI/39/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli i punktów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Żerków. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ostrwie Wlkp. pismem z dnia 19 kwietnia 2013r., nr II Pa 16/13, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę w/w uchwałę Rady Miejskiej Żerkowa. Zaskarżonej uchwale na zasadzie art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a) zarzucono rażące naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. polegające na obniżeniu opłat za przedszkole wyłącznie w przypadku, gdy w miesiącu poprzednim dziecko nie było obecne w przedszkolu w ciągu 3 kolejnych dni (§5 uchwały), naliczaniu wbrew przepisom ustawy dodatkowych opłat w wysokości 10 zł. za przekroczenie czasu pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas zadeklarowany (§7 uchwały), uregulowaniu uchwałą kwestii zawierania umów cywilno - prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci (§6 uchwały) i ustalenie terminu wnoszenia opłat (§3 ust. 3 uchwały) z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym przepisie u.s.o. Mając powyższe na uwadze prokurator powołując się na art. 147 §1 P.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Miejska Żerkowa reprezentowana przez Burmistrza, w odpowiedzi na zarzuty podniesione w skardze stwierdziła, że w jej ocenie § 3 ust. 3 i § 6 uchwały nie narusza prawa. Określenie terminu wnoszenia ustalonych opłat jest ściśle, funkcjonalnie z nimi związane. Rada Miejska w Żerkowie uznała za konieczne uregulowanie uchwałą terminu w celu jego ujednolicenia dla wszystkich zobowiązanych do uiszczenia opłaty. Również odesłanie do umowy cywilno-prawnej w ocenie Rady trudno uznać za naruszenie prawa, gdyż jest to zapis powszechnie stosowany w takich uchwałach. Nie sposób się zgodzić również zdaniem organu uchwałodawczego, że zapis § 6 zaskarżonej uchwały stanowi "przeniesienie kompetencji Rady Gminy na inny podmiot - dyrektora przedszkola". Rada Miejska w Żerkowie wypełniła bowiem delegację do określenia wysokości opłaty ustalając ją w § 2 zaskarżonej uchwały i nie upoważniła dyrektorów przedszkoli do ustalania wysokości tej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż została ona wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o. Z treści art. 5 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o., organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.s.o. określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty. W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. A zatem w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art.14 ust.5 u.s.o. nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zbędne jest także powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo - dydaktyczny (określony statutem – art.60 ust.1 ustawy) i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega zarówno kontroli nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała co do zasady jest zgodna z obecnie obowiązującymi przepisami. Powyższe wynika z faktu, iż w §1 wskazano, iż w przedszkolu i punktach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Żerków przez 5 dni w tygodniu (od poniedziałku do piątku) zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, przez pierwsze 5 godzin dziennie, począwszy od rozpoczęcia zajęć w danym dniu. Zgodnie z §2 ust. 1 uchwały za świadczenia wykraczające poza zakres określony w §1 ustala się odpłatność w wysokości 0,195 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, określonego odrębnymi przepisami, za pobyt dziecka w przedszkolu na szóstej, siódmej zajęć, oraz łącznie na ósmej i dziewiątej godzinie zajęć. Ustalona w ten sposób opłata dzienna zaokrąglana jest do pełnych dziesiętnych groszy (§2 ust. 2 uchwały). Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń ustalana jest jako iloczyn stawki godzinowej i zadeklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas określony w §1 oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu (§2 ust. 2 uchwały). Rozpoczętą godzinę faktycznego pobytu dziecka uważa się za pełną (§2 ust. 4 uchwały). Uznając ogólnie zgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami, zgodzić należy się jednak z zarzutami Prokuratora dotyczącymi przepisów §3 ust. 3, §5 - §7 uchwały, jako podjętymi z naruszeniem art. 14 ust. 4 u.s.o. Uchwała w § 5 przewiduje bowiem, iż w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłatę, o której mowa w § 2 ust. 3 obniża się w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne, od 3 dni absencji ciągłej w miesiącu poprzednim (§ 5 uchwały). Powyższe stanowi naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń poprzez zablokowanie możliwości stosowania potrąceń opłat za nieobecności dziecka krótsze niż 3 dni. Powołaną wyżej zasadę ekwiwalentności świadczeń narusza również przepis §7 uchwały przewidujący opłatę w wysokości 10 zł. za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowej opieki nad dzieckiem w przypadku nie odbierania dziecka w określonych godzinach zgodnie z podpisaną umową. Wskazać w tym miejscu należy również, że dyspozycja art. 14 ust. 5 u.s.o. nie zawiera kompetencji dla organu uchwałodawczego do ustalania opłat mających charakter sankcji za przekroczenie zadeklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu. Zdaniem Sądu stosując zasadę ekwiwalentności świadczeń, w przypadku przekroczenia liczby godzin zadeklarowanych przez rodzica należy więc stosować rozliczenie z zastosowaniem stawek ogólnych wynikających z §2 uchwały. Za przekroczenie normy kompetencyjnej zawartej w art. 14 ust. 5 u.s.o. uznać należy również przepis §3 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym opłaty, o których mowa w § 2 ust.1 wnosi się z góry do dnia 15 każdego miesiąca, w którym udzielane jest świadczenie. Przepis prawa materialnego nie przewiduje bowiem kompetencji dla organu uchwałodawczego do określania w akcie prawa miejscowego terminu uiszczania opłat za przedszkole. Zgodzić należy się również z wnoszącym skargę, iż niezgodny z art. 14 ust. 5 u.s.o. jest również § 6 uchwały, który głosi, że: "Zasady korzystania z usług publicznego przedszkola, zakres świadczeń - w tym zadeklarowaną liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu, zasady pobielania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiadania, określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami lub prawnymi opiekunami". Zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważnienie dla rady gminy nie obejmuje swym zakresem możliwości przekazywania (całości lub choćby części) przyznanych kompetencji do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkoli, na rzecz innego podmiotu. Nie upoważnia też do wskazania przez radę innej, niż akt prawa miejscowego, formy aktu ustalającego takie opłaty. Ponadto jak słusznie zauważył prokurator kwestia zawierania umów cywilno – prawnych pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami nie mieści się w zakresie kompetencji wynikającej z art. 14 ust. 5 u.s.o. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.