IV SA/Po 556/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz /spr./ WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi F. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego F. W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 556/16 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu rozpoznając wniosek T. W. oraz F. W. postanowieniem z dnia [...].01.2016r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...].04.2011 r., znak sprawy [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie centrum szkoleniowo-dystrybucyjnego o dodatkową część szkoleniową wraz z pomieszczeniami biurowo-socjalnymi oraz o część magazynową wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Sady, gm. Tarnowo Podgórne z wniosku [...] sp. z o.o. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskodawcy wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z uwagi na brak ich udziału w prowadzonym postępowaniu. Kolegium wskazało, że wnioskodawcy złożyli wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będące przedmiotem niniejszego rozpoznania, wskazując iż będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brali udziału w prowadzonym postępowaniu. Tego rodzaju uchybienie, jak pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu, to wada postępowania, która podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania. Na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będąca stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) nie regulują w sposób szczególny problematyki podmiotów uczestniczących w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a zatem znajdują tu zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z regulacją art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się konsekwentnie, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamierzeniem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji" (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). W judykaturze interes prawny utożsamia się też z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą, potrzebą ochrony prawnej. Interes prawny tak pojmowany cechuje się tym, że jest osobisty, własny, indywidualny i realny. Musi więc istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, a nie może być tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., I SA/Gd 992/99, Lex Nr 44317 oraz z dnia 19 marca 2003 r., IV SA 11320/00, Lex Nr 81670). Kolegium ustaliło, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot stron postępowania, w którym podejmowana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Po dokonaniu analizy przesłanych akt postępowania i dokumentów załączonych do wniosku o wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy Kolegium uznało, iż nie przysługuje im przymiot strony w tymże postępowaniu. Przedmiotowe przedsięwzięcie polega na rozbudowie powierzchni produkcyjnych, magazynowych, oraz socjalnej. W toku postępowania przed organem I instancji uznano, iż stronami postępowania obok inwestora są także właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Kolegium podziela takie stanowisko. Wnioskodawcy wskazali, iż są właścicielami działek o numerach od [...] do [...], które wg nich są w zasięgu oddziaływania inwestycji, których dotyczy złożony wniosek. Podkreślono, że wnieśli oni we wniosku o stwierdzenie nieważności czterech decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wydanych przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne, nie wskazując na konkretne oddziaływanie poszczególnych przedsięwzięć na ich nieruchomości. Swoje uprawnienie wywodzą jedynie z posiadania nieruchomości w pobliżu przedsięwzięć, których wydane decyzje dotyczyły. Niezależnie od powyższego Kolegium przeanalizowało znajdujące się w aktach mapy i stwierdziło, iż działki do nich należące nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, której dotyczyła przedmiotowa decyzja. Zatem w przypadku tej inwestycji wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie wykroczy w fazie eksploatacji przedsięwzięcia poza nieruchomości na których przedsięwzięcie będzie realizowane. Uciążliwości w fazie realizacji przedsięwzięcia będą miały charakter przejściowy i oddziaływać będą jedynie na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z realizowaną inwestycją, do których nie należą nieruchomości wnioskodawców. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, nie mający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. T. W. i F. W. w ustawowym terminie złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie uzasadniając go. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...].04.2016r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu F. W. nie uzasadniając go. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w Poznaniu w odpowiedzi na skargę niosło o jej oddalenie powtarzając swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu oraz poprzedzające je postanowienie tego organu Sąd stwierdził, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszym składzie w całości podziela stanowisko i argumentację tut. Sądu wyrażoną w wyroku z dnia 06.10.2016r. o sygn. IV SA/Po 562/16 i IV SA/Po 563/16 (publ. CBOSA) dotyczące analogicznego stanu faktycznego oraz skarżącego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają w dziale I. "Przepisy ogólne" rozdział II. "Zasady ogólne", czyli podstawowe reguły postępowania uznane za takie przez samego ustawodawcę. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że są to przepisy wspólne dla całości postępowania administracyjnego, mające stanowić wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu, będące integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, Nb 1 uwag przed art. 6, s. 34, oraz cytowane tam wypowiedzi doktryny i judykatury). W świetle tych zasad organ administracji publicznej jest obowiązany w szczególności każdorazowo stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.); nadto obowiązany jest udzielać stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 k.p.a.). W związku z tym należy zauważyć, że treść wniosków T. W. i F. W. z [...] października 2015 r., z jednej strony, zawiera żądanie stwierdzenia nieważności określonych decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, z drugiej zaś – stawia zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu. Taka wada postępowania – jak słusznie napisało SKO – podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem pomiędzy wskazanym we wniosku trybem procesowym (stwierdzenie nieważności decyzji), a podniesionym zarzutem (obejmującym podstawę wznowieniową) zachodzi sprzeczność, która wymagała wyjaśnienia poprzez doprecyzowanie treści wniosku. Ta sama okoliczność nie może bowiem zarazem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej – a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych. W ocenie Sądu w przypadkach, w których treść żądania strony budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości, organ administracji – mając na względzie postanowienia art. 7 i art. 9 k.p.a. – powinien zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała. Zatem w realiach kontrolowanej sprawy obowiązkiem organów było dokładne ustalenie treści żądania – które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania – tj. trybu, w jakim miałoby dojść do wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Przy tym w postępowaniu przed organami władzy publicznej (tu: organami administracji publicznej) decydujące znaczenie ma raczej wysłowienie istoty żądania strony, a więc warstwa merytoryczna pisma, aniżeli sam jego tytuł. W realiach niniejszej sprawy zarzucono w uzasadnieniu wniosków, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji środowiskowej, chociaż, ich zdaniem, powinni być stroną w tym postępowaniu – co, jak to już wyżej wskazano, sugeruje raczej wznowieniowy tryb postępowania. Nadto wnioskodawcy podali, kiedy dokładnie dowiedzieli się o wydaniu decyzji – co zważywszy na treść art. 148 § 2 k.p.a., przypuszczenie to tylko jeszcze potwierdza. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nieprawidłowe było potraktowanie od razu przedmiotowego wniosku jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, bez uprzedniego wezwania wnioskodawców, po odpowiednim pouczeniu, do wyjaśnienia i ostatecznego sprecyzowania zgłoszonego żądania. Odstąpienie przez SKO od sprawdzenia, czego w istocie dotyczył wniosek, stanowiło naruszenie przepisów postępowania – zwłaszcza art. 7, art. 9 i art. 50 § 1 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla usunięcia istniejących wątpliwości Kolegium powinno wezwać wnioskodawców – z odpowiednim pouczeniem – o sprecyzowanie, czy z uwagi na treść zarzutów podniesionych w ich wnioskach z [...]października 2015 r., żądają oni wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej w trybie nieważnościowym czy wznowieniowym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu, w wysokości [...] zł.