IV SA/Po 558/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Starosty G. z dnia (...) r., nr (...), na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008r., nr 69, poz. 415 z późn. zm. – dalej ustawa o promocji zatrudnienia) orzekł o odmowie uznania T.N. za osobę bezrobotną od dnia (...) r. Organ podał, że T. N. (dalej odwołujący się lub skarżący) zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w dniu (...) r. W dniu rejestracji zapoznał się z tekstem Informacji dla osób rejestrujących się, otrzymał kopię tekstu i oświadczył, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosił do tej ewidencji wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął albo nie upłynął jeszcze okres do określonego we wniosku, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Oświadczenie to potwierdził własnoręcznym podpisem. Pismem z dnia (...) r. T. N. został powiadomiony, że z wygenerowanego z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (dalej CEiIDG RP) wynika, że rozpoczął on działalność gospodarczą od (...) r. a data zaprzestania działalności została określona na dzień (...) r. T. N. oświadczył, że nie prowadził działalności gospodarczej gdyż była ona zawieszona i w dniu (...) r. wyrejestrowana. Zobowiązał się jednocześnie do dostarczenia dokumentu na okoliczność zawieszenia prowadzenia działalności. Dokumentu tego jednak nie złożył. Z historii wpisów w CEiIDG RP, jak ustalił organ wynikało jednak, że oprócz wpisu o rozpoczęciu działalności gospodarczej, po przeniesieniu go z ewidencji gminnej jest tylko wpis o zakończeniu działalności. Brak wpisu o zawieszeniu tej działalności. Organ stwierdził, że za osobę bezrobotną nie może być uznana osoba, która nie spełnia warunków określonych w art., 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. W świetle powołanego przepisu – lit. f – nie jest istotne, że wnioskodawca faktycznie nie prowadził działalności gospodarczej. Przesądzający jest fakt, że w chwili rejestracji działalność ta nie została zawieszona lub wyrejestrowana. W tej sytuacji organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, - bez względu na to czy działalność ta jest prowadzona (nawet w sytuacji niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego), - stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienia takiej osoby statusu osoby bezrobotnej. Od tej decyzji T.N. złożył odwołanie, w którym twierdził, że długo przed rejestracją zawiesił działalność gospodarczą, nie prowadził jej, a decyzja została wydana dopiero po 35 dniach od daty rejestracji, 27 dni po likwidacji działalności, zapowiedział złożenie pozwu o odszkodowanie i że oczekuje na wypłatę zasiłku dla bezrobotnych. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia (...) r., nr (...) Wojewoda W., na podstawie art. 127 par. 1 i 2 oraz art. 138 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa), oraz art. 10 ust. ust.7, pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ II instancji przytoczył argumenty podniesione przez Organ I instancji i przytaczając odpowiednie przepisy prawne stwierdził, iż twierdzenie odwołującego się co do zawieszenia działalności gospodarczej nie może być uznane za wiarygodne z uwagi na brak w tym zakresie odpowiedniego wpisu w CEiIDG. Stosując prawidłową wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia nie można uznać argumentów odwołującego gdyż przepis wyraźnie wskazuje, że osoba bezrobotna nie może posiadać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Skoro więc odwołujący posiadał ten wpis do dnia (...) r. nie mógł zostać uznany za bezrobotnego. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. N. stwierdził, że treść decyzji jest przestępstwem, nie zgadza się z nią. Decyzja została wydana po wielu dniach od wykreślenia wpisu o działalności gospodarczej a mimo to uznano, że nie jest bezrobotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kluczową kwestią w badanej sprawie jest właściwa interpretacja ustawowej definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w szczególności pod kątem przesłanki dotyczącej wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W orzecznictwie podkreśla się, że definicja osoby bezrobotnej w omawianym zakresie podlegała w ostatnich latach istotnej ewolucji. Pod rządami ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 z późn. zm.) o uznaniu za osobę bezrobotną nie decydował fakt wpisania jej do ewidencji, lecz faktyczne prowadzenie przez tę osobę działalności gospodarczej. W rozumieniu wyżej wskazanej ustawy, bezrobotnym była osoba pozostająca bez pracy i zarejestrowana we właściwym urzędzie zatrudnienia, zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, o ile nie pobierała emerytury, nie była właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności gospodarczej lub nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu. Powyższa definicja nie wiązała zatem uzyskania statusu bezrobotnego z zarejestrowaniem działalności gospodarczej, a z faktycznym jej prowadzeniem. Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnianiu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 z późn. zm.) wprowadziła bardziej rozbudowaną definicję bezrobotnego, uzależniając możliwość uzyskania statusu bezrobotnego od dalszych przesłanek. Bezrobotną zatem mogła stać się, w rozumieniu tej ustawy, osoba nieprowadząca pozarolniczej działalności gospodarczej lub niepodlegająca ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności. Następnym aktem regulującym przedmiotową materię stała się ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 z późn. zm.), znacznie zaostrzająca wymagania dotyczące uzyskania statusu bezrobotnego, w rozumieniu której bezrobotnym mogła być osoba która, oprócz spełnienia innych ustawowych przesłanek, nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, albo nie podlegała - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego. W niniejszej sprawie organy administracji orzekały na podstawie regulacji zawartych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa powyższa została zmieniona, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1243). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, bezrobotny - oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spełniającą dodatkowe kryteria zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-k. Z art. 2. Ust. 1 pkt 2 lit. f wynika zaś, że za bezrobotnego uznana może być osoba, która - przy spełnieniu innych przesłanek - nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Natomiast zgodnie z obowiązującym od dnia 1 lutego 2011 r. przepisem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, bezrobotnym może być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja opisana w powyższym przepisie nie miała miejsca. Co prawda oba organy rozpoznające sprawę uznały zasadnie, że w chwili rejestracji w dniu (...) r. skarżący posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ale orzekały już po skutecznym wykreśleniu tego wpisu na skutek wniosku skarżącego. Znany im więc był fakt, w chwili orzekania, iż skarżący działalności tej nie prowadzi i nie ma wpisu w odpowiedniej ewidencji w tym zakresie. Przyjąwszy więc, że po dniu (...) r. skarżący nie był objęty wpisem do ewidencji działalności gospodarczej, (ani np. nie pracował) stał się on po tym dniu osobą bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Samo dokonanie wpisu do rejestru osób bezrobotnych ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt, że określony podmiot nie świadczy pracy spełniając jednocześnie warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. W niniejszej sprawie Sąd miał na względzie, że decyzja o odmowie uznania za osobę bezrobotną w I instancji zapadła w dniu (...) r., a więc już po wykreśleniu go z ewidencji działalności gospodarczej. Niezasadna więc była odmowa nadania statusu bezrobotnego skarżącemu już po (...) r., kiedy to nie był już podmiotem gospodarczym, bez stosownego wyjaśnienia jego sytuacji w tym okresie. Organ odwoławczy, orzekając w drugiej instancji także nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Należy zauważyć, że decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji nie odpowiada w pełni dyspozycji art. 138 par. 1 pkt 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wydaje jednak taką decyzję wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a do takiego stwierdzenia doprowadzi go ocena zaskarżonej decyzji nie tylko pod kątem przepisów prawa materialnego, ale również procesowego. W niniejsze sprawie organ II instancji nie usunął naruszeń organu I instancji, mimo takiego obowiązku (tj. obowiązku orzekania merytorycznego) poprzez niewyjaśnienie sytuacji skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić, czy skarżący po dniu (...) r. rozpoczął działalność gospodarczą lub podjął pracę co będzie miało znaczenie z punktu widzenia zaliczenia go do kręgu osób bezrobotnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W przypadku ustalenia, że skarżący pozostawał w tym czasie bez pracy i nie prowadził działalności gospodarczej, organ, w oparciu o wyżej dokonaną wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów powinien rozważyć określenie dokładnej daty, w której skarżący nabył status bezrobotnego.