IV SA/Po 558/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] w [...] i J. G. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargi w całości W wyniku przeprowadzonej kontroli, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (zwanej dalej "decyzją ostateczną") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanym dalej "PINB" lub "organem I instancji") odstąpił od nałożenia na S. i M. W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy budynku inwentarskiego na nieruchomości w [...], gmina [...] (działka nr ew. [...]) do stanu zgodnego z prawem. Pismami z dnia [...] sierpnia 2014 r. Ł. N., J. N. oraz J. G. złożyli wniosek o wznowienie postępowania. Postanowieniami z dnia [...] i [...] sierpnia 2014 r. odpowiednio, nr [...], [...] oraz [...] PINB odmówił wznowienia postępowania. Po rozpoznaniu terminowo wniesionego przez J. G. (dalej: Skarżący) zażalenia, Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. wznowił postępowanie i po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2014 r., po czym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] (dalej Stowarzyszenie) do udziału w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB. W wyniku wniesionej przez Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi, wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 715/15 uchylono decyzję [...]WINB. Skarga kasacyjna wniesiona przez organ II instancji została oddalona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 18/16. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez [...]WINB, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji PINB z dnia [...] marca 2015 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...]WINB uchylił decyzję organu I instancji przekazał ją do ponownego rozpatrzenia. PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Organ I instancji w uzasadnieniu do decyzji wskazał, że w jego ocenie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1186 ze zmianami, zwanej dalej "Prawem budowlanym") nie wystąpiły przesłanki do nakazania doprowadzenia robót budowlanych – przebudowy budynku inwentarskiego do stanu zgodnego z prawem oraz przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, w związku z czym na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwana dalej "k.p.a.") odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Odwołania wnieśli Skarżący oraz Stowarzyszenie, wskazując naruszenie art. 6, 7 w związku z art. 77 § 1, art. 8, 9, 11 oraz art. 80, 107 § 3 i art. 151 § 1 k.p.a. Zarzucono także naruszenie art. 3 pkt 6, 7a, 20, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Podniesiono także naruszenie art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zmianami, zwanej dalej "k.c.") oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz. art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej "Konstytucją RP"). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB oraz stwierdził na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., że decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, a nadto stwierdził, że nie uchyla jej z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia stronom. Pismami z dnia [...] i [...] czerwca 2019 r. wniesiono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez Skarżącego oraz Stowarzyszenie, w których podniesiono zarzuty powołane w odwołaniach. Zgodnie zwrócono uwagę, że gdyby pięcioletni termin od dnia doręczenia ostatecznej decyzji nie upłynął, rozstrzygnięcie w sprawie winno mieć inną treść. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skarg w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zmianami), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie, kontroli sądowej podlega zgodność z prawem decyzja administracyjna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami, zwana dalej "p.p.s.a."). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność decyzji administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja odpowiada prawu. "Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego lub ustawach szczególnych" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 375). Z tego względu, postępowanie wznowieniowe jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji administracyjnej (prawomocnej), które na gruncie niniejszej sprawy może być przeprowadzone jeżeli ziści się jedna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1, w art. 145a lub art. 145b k.p.a. Przedmiotowe postępowanie jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności dochodzi do wznowienia postępowania gdy wykaże się zachowanie 30-dniowego terminu od dnia, w którym zainteresowany dowiedział się o wydaniu decyzji, gdy powoła się przesłanki wznowieniowe z art. 145-145b k.p.a. oraz gdy wniosek pochodzi od strony postępowania, by następnie rozpoznać zasadność powołanych przesłanek wznowienia i rozstrzygnąć o uchyleniu albo o odmowie uchylenia. Uchylenie decyzji ostatecznej nie zawsze jest jednak możliwe. Ustawodawca chcąc zagwarantować pewność obrotu prawnego wprowadza ograniczenia, które uniemożliwiają w określonych sytuacjach uchylenie decyzji ostatecznej. Podstawą wszczęcia postępowania wznowieniowego był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – brak udziału J. G. w postępowaniu zakończonego decyzją ostateczną, bez jego winy. Z okoliczności sprawy wynika, że na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. [...]WINB nie uchylił decyzji ostatecznej, z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia stronom postępowania. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB zawarł jednak sformułowanie, że "bezspornie decyzja PINB (...) z dnia [...].01.2019 r. (...) winna być wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., a nie 151 § 1 pkt 1 k.p.a." Z tą konstatacją nie zgadza się zarówno Skarżący jak i Stowarzyszenie, bowiem w ich ocenie "w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy za prawidłową mogłaby zostać uznana wyłącznie taka decyzja, w której [...]WINB stwierdza wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2014 r. z naruszeniem przepisów prawa z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia, a jednocześnie wskazuje, że gdyby nie upływ tego terminu, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, którą ona rozstrzygała byłoby odmienne." Odnosząc się do powyższych stanowisk Sąd stwierdza, że cytowany wyżej fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest błędny. Zwrócić należy tu uwagę, że niewłaściwe jest już samo określenie "bezspornie", bo przecież kwestia ta jest właśnie przedmiotem sporu w sprawie. Niezależnie od tego uchybienia podkreślić jednak należy, że zarówno cytowany passus, jak i spora część rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji [...]WINB są zbędne i co więcej – niedopuszczalne. Nie oznacza to jednak aprobaty dla sformułowania postulowanego w skargach. Nie jest bowiem możliwe rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego sformułowanych w skargach, przez wzgląd na to, że regulacja zawarta w przepisach art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. stanowi przeszkodę do rozpoznania kwestii innych niż formalne. Takie stanowisko Sądu znajduje poparcie w ukształtowanym orzecznictwie, w którym stwierdza się, że z upływem terminu »przedawnienia« określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie wiąże się wyłącznie niemożność uchylenia decyzji dotychczasowej, ale również brak kompetencji organu do ponownego merytorycznego (verba legis: »co do istoty«) rozpoznania sprawy zakończonej tą decyzją" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 368/19, https://cbois.nsa.gov.pl, zwane dalej "CBOSA"). Również Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, według którego "postanowienie o wznowieniu postępowania, wydawane na podstawie art. 149 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z niego, iż po wydaniu postanowienia organ bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazana jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy, w tym przepisy k.p.a. o wznowieniu postępowania. Jednak zakres rozpoznania sprawy, co należy szczególnie podkreślić, zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Pełne badanie »istoty sprawy« ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji" (wyrok NSA z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1783/15, por. też wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 13 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/17, 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 694/14 – CBOSA). Warto podkreślić, że 5-letni termin do uchylenia decyzji ostatecznej, pomimo swojego umiejscowienia w regulacji k.p.a. jest terminem materialnym, którego przekroczenie nie daje podstaw do uchylenia decyzji, nawet gdy owa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Upływ powołanego terminu skutkuje niemożnością orzekania w sposób merytoryczny w sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2455/13, 29 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1142/13. 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1780/12, 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 561/09 – CBOSA). Należy zatem stwierdzić, że zasadnie [...]WINB uchylił decyzję organu I instancji. Sąd nie podziela jednak stanowiska organu II instancji wyrażonego w uzasadnieniu decyzji, według którego decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] winna być wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Organ II instancji uznał, że PINB wydając decyzję w oparciu o powołane przepisy powinien odmówić uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na to, że w wyniku rozpoznania sprawy, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, bowiem sam dokonał ustaleń skłaniających do tej konstatacji. Jednakże, organ II instancji nie był do dokonywania takich ustaleń uprawniony z uwagi na upływ 5-letniego terminu. Organ II instancji rozpoznając sprawę w zakreślonym stanie faktycznym, nie mogąc orzekać w kwestiach merytorycznych, nie może przesądzać jaka byłaby treść decyzji gdyby nie nastapił upływ 5-letniego terminu. W związku z tym, [...]WINB rozpoznając odwołanie nie powinien zajmować stanowiska w stosunku do podniesionych zarzutów merytorycznych. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na treść kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Zaistnienie przesłanki upływu 5-letniego terminu "przedawnienia" zobowiązuje do stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, ze wskazaniem jednocześnie okoliczności, z powodu których jej nie uchylono. Z tego obowiązku [...]WINB wywiązał się prawidłowo. Okoliczności sprawy wyznaczają granice kontroli sądowej w sposób, który uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skargach. Mając powyższe na względzie, decyzja [...]WINB odpowiada prawu, co determinuje konieczność oddalenia obu skarg, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.