IV SA/Po 559/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Okonku z dnia 28 czerwca 2011r. nr XII/64/2011 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola stwierdza nieważność § 9 opisanej uchwały we fragmencie zawierającym słowa "z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r." Dnia [...] czerwca 2011r. Rada Miejska w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola dla, których organem prowadzącym jest Gmina O. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 226, poz. 3622 – dalej jako: Uchwała). Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Z., podnosząc zarzuty rażącego naruszenia prawa - art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17 poz. 95 ze zm. – dalej jako: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych ) poprzez zawarcie w § 9 uchwały sformułowania, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r., a więc - jak zaznaczył Prokurator - z mocą wsteczną. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) Prokurator Rejonowy w Z. wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska w O. w dniu [...] czerwca 2011 roku podjęła uchwałę, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 sierpnia 2011 roku nr 226 pod pozycją 3622. Podkreślono, że do Uchwały nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, tymczasem - w ocenie Prokuratora Rejonowego w Z. - zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu o ogłaszaniu aktów normatywnych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu o ogłaszaniu aktów normatywnych wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą, w życie po upływie 14 dni od daty ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określa termin dłuższy. Jednocześnie, jak podkreślono, zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy o ogłaszaniu o ogłaszaniu aktów normatywnych w uzasadnionych wypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w okresie krótszym niż 14 dni gdy wymaga tego ważny interes państwa i nie sprzeciwiają się temu zasady państwa demokratycznego. Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej ma bardzo wyjątkowy charakter i wiąże się zazwyczaj z wejściem w życie regulacji korzystnej dla adresatów. Zaskarżona uchwała, jak podkreślił Prokurator Rejonowy w Z., nie jest korzystniejsza dla adresatów i dlatego nie może wejść w życie z mocą wsteczną. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 4 ustawy jest dopuszczalne tylko wtedy gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Ustalenie opłat za przedszkole nie wiąże się z żadną, wartością konstytucyjną, która by uzasadniała wejście Uchwały w życie z mocą wsteczną. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o jej odrzucenie podnosząc, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tymczasem strona skarżąca nie wezwała właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji nie przysługiwało jej uprawnienie do zaskarżania uchwały do sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do merytorycznej zasadności argumentacji skargi Rada Miejska wyjaśniła, że zaskarżona uchwała podjęta została [...] czerwca 2011r. i natychmiast, tj. 06 lipca 2011 r. przekazana do organu nadzoru i publikacji. Podkreślono, że przyjęto założenie, iż sporna uchwała zostanie opublikowana do dnia 17 sierpnia 2011 r., aby w naturalny sposób weszła w życie najpóźniej z dniem 01 września 2011 r. Zaznaczono, że organ nadzoru miał 41 dni (do dnia 17 sierpnia 2011 r.) na publikację, aby uchwała mogła wejść w życie z dniem 01 września 2011 r., a zgodnie z art. 3 ustawy o ogłaszaniu o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty te ogłasza się niezwłocznie. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że Radzie Miejskiej w O. nie jest wiadomym, jakie były przyczyny opóźnienia w publikacji spornej uchwały, ale - jak podkreślono - nie sposób Radzie zarzucić podejmowania działań niezgodnych z prawem. Na rozprawie w dniu 06 września 2012 r. Prokurator Rejonowy w Z. uściślił, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 9 Uchwały we fragmencie zawierającym słowa "z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprzedzając zasadnicze rozważania w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności odnieść należy się do podnoszonej w odpowiedzi na skargę kwestii dopuszczalności złożonej skargi. W tej mierze Sąd zwraca uwagę, że skargę w niniejszej sprawie złożył Prokurator Rejonowy w Z. Podnoszone w skardze argumenty mające przekonać, iż prokurator wnosząc skargę do sądu administracyjnego na uchwałę winien wezwać organ gminy do usunięcia naruszenia prawa nie są trafne, gdyż podmiot ten nigdy nie działa we własnym interesie, lecz realizuje swoje kompetencje w celu strzeżenia praworządności (art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze, Dz. U. z 2011r., Nr 270 poz. 1599 ze zm.). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest przyjęcie, że podstawę zaskarżenia uchwał organów gminy przez prokuratora stanowią wyłącznie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Skoro zaś prokurator (w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a.) nie musi przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia jakie przysługiwałyby stronie postępowania administracyjnego, to zwolniony jest także od zastosowania środka niejako równorzędnego przy uruchamianiu sądowej kontroli aktu administracyjnego, to jest wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z 19.10.2005r., I OSK 978/05 oraz wyrok NSA z 24.11.2005r., I OSK 1065/05). Stąd też żądanie odrzucenia skargi w niniejszej sprawie uznać należało za nieuprawnione. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17 poz. 95 ze zm. – dalej jako: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Taką regulację zawiera też przedmiotowa Uchwała. Jednocześnie jednak w § 9 Uchwały datę jej wejścia w życie określono również w drugi sposób, nie odwołując się do wskazanego przez ustawodawcę terminu 14-dniowego liczonego od dnia ogłoszenia, ale wskazując konkretną datę dzienną wejścia Uchwały w życie, opartą na założeniach co do sprawności funkcjonowania wojewody, tj. tempa realizacji przezeń uprawnień nadzorczych i możliwości organizacyjno - technicznych publikacji. Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że wyznaczając dzienną datę wejścia Uchwały w życie Rada naruszyła powołany wyżej przepis (art. 4 ust. 1), kierując się domniemaniem opartym na własnej ocenie możliwości publikacyjnych wojewody. Tym samym doszło do rozbieżności między prawidłowym prawnie postanowieniem Uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i datą dzienną wskazaną § 9 Uchwały. Kompetencje organu wydającego dziennik urzędowy (art.23 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych) wojewoda realizuje samodzielnie - na podstawie i w granicach prawa, i bezspornie jest to jego - jako organu administracji publicznej - prawnym obowiązkiem. Organ samorządu terytorialnego (ani inny organ) nie może jednak ingerować w sposób wykonywania tych funkcji, decydować o tym kiedy i jak mają być realizowane, oceniać czy wojewoda ma do ich wykonywania odpowiednie możliwości techniczno-organizacyjne. Nie oznacza to, jak słusznie wywodzi autor odpowiedzi na skargę, że wojewoda nie jest niczym ograniczony w realizacji ciążących na nim obowiązków. Podkreślenia wymaga bowiem, że wydawanie dziennika urzędowego następuje na podstawie prawa. Podnoszona jednak w odpowiedzi na skargę kwestia ewentualnego naruszenia przez wojewodę prawnych wymogów związanych z obowiązkiem wydawania dziennika urzędowego, czy ewentualnej bezczynności tego organu, stanowi zagadnienie odrębne, podlegające kontroli w razie uruchomienia stosownego - przewidzianego prawem trybu postępowania (art. 64 ust.1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Natomiast, podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty pozostają bez wpływu na, dokonywaną w niniejszej sprawie, ocenę legalności zaskarżonej Uchwały. Abstrahując zatem od podnoszonych w odpowiedzi na skargę okoliczności sprawy, wadliwość przyjętego przez Radę Miejską w O. brzmienia § 9 Uchwały nie może rodzić uzasadnionych wątpliwości. Jak podkreśla NSA, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie wykształciło się pojęcie dobrej (przyzwoitej) legislacji (m.in. S. Wronkowska, Na czym polega dobra legislacja, A. Bierć, Proceduralne aspekty tworzenia dobrego prawa [w:] Przegląd Legislacyjny,1/2002, Konferencja -Legislacja w praktyce- Biuro RPO ,Warszawa 2002). Do zasad takiej legislacji zalicza się m.in. budzenie zaufania do prawodawcy, skuteczność norm prawnych, komunikatywność tekstu. Trudno natomiast mówić o zaufaniu, skuteczności i komunikatywności, gdy - po opublikowaniu aktu prawa miejscowego - mogą się pojawić wątpliwości co do czasu jego wejścia w życie (por. wyrok NSA z 06.10.2003 r., sygn. II SA/Łd 1331/03). Niezależnie, bowiem od okoliczności towarzyszących procesowi publikacji zaskarżonej Uchwały oraz intencji, jakimi kierowała się Rada Miejska w O., pozostawienie § 9 Uchwały w dotychczasowym brzmieniu stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad wywodzonych przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego - zasady zaufania do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa. W niniejszej sprawie Uchwała została opublikowana 23 sierpnia 2011 r. i zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych weszła w życie z upływem 14 dni od tej daty, tj. 07 września 2011 r. Jednocześnie, jednak Rada Miejska w O. nadała Uchwale moc obowiązującą od 01 września 2011 r. (§ 9 Uchwały). Niezależnie zatem od intencji Rady Miejskiej w O., zaskarżona Uchwała we wskazanym przez Prokuratora zakresie jest wadliwa, bowiem budzi wątpliwości co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie. Z jednej, bowiem strony wskazuje się, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia (tj. 07 września 2011 r.), z drugiej strony wskazuje się, że ma moc obowiązującą od 1 września 2011 r. Odnosząc się do argumentacji skargi podkreślić należy, że z punktu widzenia znaczenia określenia "wejście w życie", nie można przyjąć, że jakikolwiek akt może wejść w życie z mocą wsteczną. Może być jedynie tak, że prawodawca nakazuje stosować zasady wynikające z przepisów zawartych w tym akcie do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce przed jego wejściem w życie (G. Wierczyński, Komentarz do art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Lex). Dotychczasowe, niejednoznaczne brzmienie § 9 Uchwały, nie pozwalało jednak w kategoryczny sposób przesądzić, czy wynika z niej nakaz stosowania przepisów Uchwały do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce przed jej wejściem w życie. Zakwestionowana Uchwała pozostawała, bowiem w tym zakresie wewnętrznie sprzeczna i de facto rodziła wątpliwości co do daty jej wejścia w życie. Z tego też powodu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej Uchwały we fragmencie zawierającym słowa "z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r.". MZ