IV SA/Po 559/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy N. z dnia 02 stycznia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Powiatu G. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 2 stycznia 2024 r. Nr [...] Wójt Gminy N. ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w J. nr. dz.[...] wszczętego na wniosek T. S.. Organ obciążył kosztami rozgraniczenia w/w nieruchomości w wysokości po 1/3 kwoty wynikającej z faktury VAT nr [...] z dnia 12 czerwca 2023 r. strony postepowania: 1) wnioskodawczynię, 2) Gminę N. oraz 3) Powiat G. w kwocie po [...] zł oraz zobowiązał do zapłaty w terminie 14 dni na podstawie art. 262 § 1 k.p.a. Postanowienie nie zawiera uzasadnienia. Postanowieniem z dnia 17 maja 2024 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia Powiatu G. na postanowienie z 2 stycznia 2024 r, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie/ burmistrzowie, prezydenci miast oraz, w przypadkach określonych w ustawie - prawo geodezyjne i kartograficzne, sądy. Przed organami administracyjnymi postępowanie rozgraniczeniowe toczyć się może na wniosek strony lub z urzędu. Organ administracyjny prowadzący postępowanie zobowiązany jest do ustalenia w drodze postanowienia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, również w sytuacji, gdy nie rozstrzyga ono w kwestii rozgraniczenia. Koszty rozgraniczenia obejmują szereg czynności. Przede wszystkim podstawowa rolę odgrywa geodeta, który działając z upoważnienia organu przeprowadza czynności ustalenia przebiegu granic w postaci operatu rozgraniczeniowego. Do kosztów rozgraniczenia nieruchomości należy zaliczyć należne mu z tytułu wyżej wskazanych czynności wynagrodzenie, jak również koszty sporządzenia potrzebnych map, znaków granicznych oraz innych koniecznych dokumentów. Ponadto do kosztów należy zaliczyć wydatki przeznaczone na przeprowadzenie dowodów, podczas postępowania rozgraniczeniowego, takie jak koszty doręczenia pism czy wydatki związane z oględzinami na miejscu przeprowadzonych czynności. W niniejszej sprawie poniesione koszty postępowania zostały przez organ ustalone i wykazane, ograniczono je do niezbędnych i faktycznie poniesionych podczas sporządzania operatu geodezyjnego. SKO powołało się na przepis art. 262 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowych obowiązków organów prowadzących postępowanie. Z przytoczonego przepisu wynikałoby, że koszty postępowania rozgraniczenia nieruchomości, które zalicza się do postępowania administracyjnego, spoczywają tylko i wyłącznie na wnioskodawcy jako te, które ponosi on tylko i wyłącznie w swoim interesie. Kolegium zważyło, że kwestia ta budziła szereg wątpliwości uzasadnionych tym, że rozgraniczenie służy w istocie również sąsiadom nieruchomości. Wszelkie kwestie związane z tym zagadnieniem i wątpliwości które ono za sobą pociągało, zmieniła uchwała NSA z 11 grudnia 2006 r, która została podjęta w powiększonym składzie siedmiu sędziów. Zgodnie z tezą tej uchwały organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 §1 pkt. 2 kpa może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która zażądała wszczęcia postępowania. Ponadto zgodnie z art. 152 k.c. właściciele gruntów sąsiadujących, są zobowiązani do współdziałania w samym procesie rozgraniczenia oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia i urządzenia i utrzymywaniu znaków ponoszą po połowie. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Organ II instancji wskazał, że w analizowanej sprawie zapadło rozstrzygniecie o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, po poprzednim dokonaniu rozgraniczenia przez Wójta Gminy N. decyzją z 6 lipca 2023 r. Przepis art. 264 pkt. 1 k.p.a. przewiduje bowiem, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł do Sądu Powiat G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 i 29 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący wskazał, że w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości jako stronę oznaczono Starostwo Powiatowe w G.. Stroną tego postępowania nie był Powiat G. reprezentowany przez Starostę G. . Postępowanie to zostało ukończone wydaniem decyzji z dnia 6 lipca 2023 r. Jednocześnie wydano postanowienie z dnia 6 lipca 2023 r. w przedmiocie ustalenia zapłaty za koszty postępowania rozgraniczeniowego. Postanowienie to zostało przez stronę zaskarżone do SKO w P.. W toku postępowania wydane zostało ostateczne postanowienie przez SKO z dnia 18 grudnia 2023 r., na mocy którego uchylono: postanowienie Kolegium z dnia 4 października 2023 r. i postanowienie Wójta Gminy N. z dnia 6 lipca 2023 r., nadto zaś całe postępowanie zostało umorzone. Zdaniem strony skarżącej w toku postępowania nie były dokonywane jakiekolwiek doręczenia dla Powiatu G. , nie była również w inny sposób informowana o stanie sprawy. Doręczenia były dokonywane z oznaczeniem Starostwo Powiatowe, przy czym samo starostwo nie posiada osobowości prawnej, nie jest i nie może być właścicielem nieruchomości, których dotyczyło postępowanie. Zgodnie z dyspozycją art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym starostwo powiatowe służy do realizacji zadań przez powiat, nie ma jednak ani osobowości prawnej, ani też zdolności prawnej. Starostwo powiatowe nie dysponuje również majątkiem, majątek natomiast posiada powiat, który posiada zarówno osobowość prawną, jak i zdolność sądową. Przedmiot postępowania stanowi nieruchomość, której własność przysługuje Powiatowi G. , nie zaś Starostwu Powiatowemu. Nie sposób przyjąć by stroną postępowania - zgodnie z twierdzeniami SKO zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - był Powiat G. , ponieważ ten podmiot nie był w taki sposób traktowany przez organ prowadzący postępowanie. Organ ten bowiem (Wójt Gminy N.) uznał za stronę postępowania Starostę G. . Pierwotnie wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania Starosty zostało prawomocnie umorzone. Po jego umorzeniu nie było prowadzone kolejne postępowanie z udziałem Powiatu G. . Nie jest zatem możliwym obciążenie kosztami postępowania strony, która nie była jego uczestnikiem. Stanowi to naruszenie wyżej cytowanych przepisów kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2024 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy N. z 2 stycznia 2024 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), zwanej dalej pgik. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 pgik). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pgik - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 pgik - wykonuje geodeta upoważniony przez ww. organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji określają przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego. Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem kosztami koniecznymi postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie regulują kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z tego względu koszty postępowania rozgraniczeniowego są określane na podstawie art. 262 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stronę obciążają między innymi te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 152 k.c., który również w niniejszej sprawie ma zastosowanie, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące możliwości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 152 i 153 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę (Uchwała NSA (7w) z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 26), zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu, co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie, działanie strony i okoliczności sprawy uzasadniają obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a jeżeli tak, to w jakiej części. W takiej sytuacji rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać powyższe okoliczności, odzwierciedlając rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie istotnym uchybieniem organu I instancji był brak uzasadnienia postanowienia Wójta Gminy N. z 2 stycznia 2024 r., na co nie zwróciło uwagi SKO w P.. Podkreślić należy, że sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury, w której wskazana została kwota za wykonane w postępowaniu usługi, w żadnym razie nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania (wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1370/16). Przedłożenie organowi przez geodetę faktury nie zwalania organu z obowiązku wyjaśnienia stronie na którą nakłada się obowiązek pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym uzasadniona jest ustalona kwota, tj. na jakiej podstawie i w jaki sposób została ona skalkulowana (wyroku WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1592/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 16 marca 2023 r., II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878). Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien więc zawrzeć w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia rozważania, które muszą dawać jasną odpowiedź na pytanie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przyznana geodecie kwota wynagrodzenia jest uzasadniona, a zwłaszcza czy nie jest zawyżona. Wyliczenie czynności które oczywiście musiał wykonać geodeta i poprzestanie organu administracji publicznej jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu kwoty wynagrodzenia za wykonaną przez niego usługę ocenić należy za niewystarczające z punktu widzenia wymagań, które powinno zawierać postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Braki w tym zakresie świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Na uwagę zasługuje, też fakt , iż rzeczona faktura VAT nr [...] nie zawiera szczegółowego wyliczenia, na co składa się kwota [...]zł. Wysokość wynagrodzenia geodety powinna być określona precyzyjnie z powołaniem się na określone czynności wykonane w ramach postępowania rozgraniczeniowego, a więc z rozbiciem na np. koszty badanie ksiąg wieczystych oraz akt w archiwach państwowych, sporządzenia wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej wraz z rozliczeniem powierzchni działek wykazanych w księgach wieczystych, uzyskania niezbędnych danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ustalenia granic nieruchomości itp. Należy bowiem zauważyć, że nie może organ administracyjny funkcjonować w ten sposób, że narzuci na stronę 1/3 kosztów postępowania administracyjnych rozgraniczenia ustalonych niejako z urzędu przez geodetę. Geodeci mogą bowiem zawyżać te koszty, wiedząc że w ramach postępowania administracyjnego brak jest szczegółowych przepisów, które je określają. Z kolei prawidłowo obliczone wynagrodzenie geodety powinno proporcjonalnie obciążać wszystkie podmioty mające interes prawny w dokonaniu rozgraniczenia. Zatem istotne jest by w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości poprawnie oznaczyć strony takiego postepowania. W przedmiotowej sprawie dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości położonych w J. nr. dz[...] została wydana przez Wójta Gminy N. decyzja z dnia 6 lipca 2023 r. Postępowanie w tej sprawie toczyło się na wniosek T. S., a pozostałymi stronami byli: Gmina N. oraz Starostwo Powiatowe w G.. Racje ma więc strona skarżąca, że starostwo powiatowe nie posiada osobowości prawnej, nie jest i nie może być właścicielem nieruchomości, których dotyczyło postępowanie. Zatem decyzja powinna być doręczona jako stronie postępowania- Powiatowi G. . Tym bardziej, że w samej sentencji decyzji z 6 lipca 2023 r. orzeczono o rozgraniczeniu nieruchomości nr ewid. dz. [...] położonej w miejscowości J., stanowiącej własność S. A. z: nieruchomością będącą własnością Gminy N. położonej w m. J. , nr ewid. dz. [...] oraz z nieruchomością będącą własnością Powiatu g. położoną w J. , nr ewid. dz. [...]. Zatem w decyzji wskazano Powiat G. jako właściciela nieruchomości, będącej przedmiotem rozgraniczenia. Mając na uwadze przedstawione rozważania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Organy ponownie rozpoznając sprawę zobowiązane będą do uwzględnienia wyrażonej powyżej oceny prawnej, a następnie w zależności od dokonanych ustaleń, zobowiązane będą do wyczerpującego uzasadnienia wydawanego postanowienia.