IV SA/Po 56/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...]czerwca 2010 r. J. S. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie pomocy finansowej na remont budynku zniszczonego w wyniku powodzi w maju 2010 r. Oświadczyła, ze koszt remontu wyniesie około 80.000 zł. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 40 ust. 1 i 3, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (t. j Dz. U z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm., dalej ustawa o pomocy społecznej) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) po ponownym rozpatrzeniu wniosku: 1. przyznał J. S. pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie 13.440 zł z przeznaczeniem na remont domu w związku z powstałymi uszkodzeniami w wyniku powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r., 2. wskazał, że przyznany zasiłek został już wypłacony w dniu [...] sierpnia 2010 r. 3. zobowiązał wnioskodawczynię do przedłożenia, do dnia 30 listopada 2010 r., faktur i rachunków celem rozliczenia przyznanego zasiłku celowego. Uzasadniając organ I instancji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego wnioskodawczyni sprecyzowała swoje potrzeby. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., przyznano wnioskodawczyni pomoc w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont domu w związku z uszkodzeniami powstałymi w wyniku powodzi w kwocie 13.440 zł., która to kwota została określona przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca w dniu [...] lipca 2010 r. po dokonaniu oględzin budynku na zewnątrz i wewnątrz oszacował szkody powodziowe. Wysokość strat została obliczona na łączną kwotę 13.440 zł. Rozpoznając odwołanie wnioskodawczyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło brak szczegółowej analizy sytuacji strony oraz niekompletność i niejednoznaczność opinii rzeczoznawcy i zaleciło organowi I instancji rozważenie zasadności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy naprawy wskazane przez rzeczoznawcę są wystarczające w celu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Ponownie rozpoznając sprawę organ i instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy przysługuje osobie lub rodzinie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego. Osoby, które poniosły szkody w wyniku powodzi mają zatem prawo do zasiłku celowego i zasiłek ten jest przyznawany niezależnie od kryterium dochodowego. Dokonanie wyceny szkód zlecone zostało rzeczoznawcy majątkowemu posiadającemu uprawnienia zawodowe nr [...] nadane przez Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] sierpnia 2001 r. w zakresie szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca dokonał oględzin przedmiotowego budynku a opinię swoją sporządził, w ocenie organu, zgodnie z zasadami sztuki. Organ I instancji podkreślił, że nie ma uprawnień do kwestionowania wysokości szkody ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Jest to ten aspekt sprawy, którego ustalenie należy wyłącznie do biegłego, posiadającego stosowne uprawnienia i dysponującego wiadomościami specjalistycznymi. Cytując fragmenty opinii organ I instancji ocenił, że z opinii jasno wynika istnienie jakich szkód stwierdzono i jak zostały one oszacowane oraz co powinna wykonać strona. W ocenie organu I instancji w okolicznościach sprawy zastosowane przez rzeczoznawcę metody oceny były wystarczające dla wyciągnięcia wniosków i dokonania oceny szkód. Organ I instancji zaznaczył, że strona nie wykonała żadnych zaleceń ani wskazań sformułowanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ podkreślił, że pomoc, o którą zwróciła się strona przysługuje wyłącznie na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego. Nie przysługuje na inne budowle. Z opinii biegłego wynika, że najstarsza część budynku jest drewniana z dachem dwuspadowym krytym papą, składa się z dwóch pomieszczeń. Została wzniesiona w 1935 r. i od tego czasu wielokrotnie była zalewana wodą powodziową. Do czasu obecnego dobudowano samowolnie szereg dobudówek murowanych, nie spełniających żadnych wymogów prawa budowlanego. Organ I instancji podkreślił, że poza opinią rzeczoznawcy majątkowego, brał pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych, w tym szkody wyrządzone w przedmiotowym budynku (wywiad środowiskowy, dokumentacja fotograficzna). Z przeprowadzonej wizji 14 października 2010 r. wynika, że strona dokonała tylko częściowego remontu budynku. Całkowicie został wyremontowany jeden pokój gdzie położono tynki uzupełniające, wykonano posadzki oraz założono płytki i wymalowano ściany. Strona nie dokonała renowacji fundamentów pod odcinki ścian w części budynku drewnianego, nie podmurowała ściany nośnej, zmurszałej do wysokości 1,20 m i nie uzupełniła zawilgoconych tynków cementowo-wapiennych zewnętrznych i wewnętrznych. Strona przedstawiła faktury na zakup materiałów budowlanych wystawionych na łączną kwotę tylko 1.763,63 zł, przy czym faktury zostały wystawione na nazwisko syna strony, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. W związku z powodzią została przyznana również inna pomoc dla mieszkańców posesji: w dniu [...] czerwca 2010 r. wypłacono wnioskodawczyni kwotę 400 zł, a synowi wnioskodawczyni kwotę 6.000 zł w dniu [...] czerwca 2010 r. Subsydiarność świadczeń z pomocy społecznej nie oznacza zaspokojenia wszystkich oczekiwań strony, zwłaszcza wykraczających poza rzeczywiste szkody, w tym wypadku powstałe wskutek powodzi w 2010r. Od opisanej decyzji odwołanie wniosła wnioskodawczyni wskazując, że jakakolwiek ingerencja w ściany nośne grozi katastrofą budowlaną. Wypłacona kwota jest kwintesencją ignorancji bezpieczeństwa mieszkańców budynku. Renowacja budynku powinna zostać przeprowadzona technikami przedwojennymi. Powódź spowodowała nieodwracalne szkody w budynku, który jeszcze przez wiele lat mógł spełniać swoje cele, a teraz jest ruiną. Należy jednoznacznie określić, czy budynek nadaje się do remontu czy do wyburzenia. Konsultowana firma budowlana odmówiła wykonania nakazanego przez rzeczoznawcę podmurowania ściany na wysokość 1,2 m, gdyż jest to niewykonalne. Przyznana kwota nie wystarczy nawet na robociznę. Nieprawdą jest, że dobudówka jest samowolą budowlaną. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zamiast pomóc uniemożliwia powrót do sytuacji z okresu przed powodzią. Odwołująca się wniosła o powołanie niezależnego biegłego i zaznaczyła, że wskazany do rozliczenia termin 30 listopada 2010 r. jest wirtualny ponieważ w tym okresie nie prowadzi się prac budowlanych. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Uzasadniając Kolegium wskazało, że organ I instancji wydał swoją decyzję w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy posiada uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy uznał i oszacował szkodę polegającą na renowacji fundamentów, podmurowaniu przegnitych ścian, wymianie posadzki z płytek, uzupełnieniu zawilgoconych tynków, malowaniu naprawionych ścian oraz malowaniu i reperacji elewacji i inne nieprzewidziane szkody powstałe w trakcie robót. Od opisanej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. S. Skarżąca wskazała, że przyznana kwota jest nieadekwatna do strat jakie wyrządziła powódź. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w piśmie z dnia 16 listopada 2010 r. stwierdził, że budynek nie nadaje się do użytkowania. Powyższe uzasadnia pogląd, że budynek nie nadaje się do remontu i jedynym sposobem jest odbudowa budynku na nowych fundamentach, gdyż zalane fundamenty nie są w stanie unieść konstrukcji. Do skargi załączyła między innymi kopię przywołanego pisma PINB. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania czy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa w postępowaniu sądowo administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z treścią tej zasady, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami praz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podnieść, że art. 40 ustawy o pomocy społecznej stanowi, w ust. 2, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W takiej sytuacji – zgodnie z ust. 3 – zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Wynika z powyższego, że świadczenie jest niezależne od dochodów poszkodowanych. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak również samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego ewentualnego zwrotu pozostawiono swobodnej ocenie organu. Specjalne zasady przyznawania zasiłku zostały uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Zasiłek przyznawany na podstawie w/w przepisu ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel – stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.08.2005r., sygn. akt I SA/Wa 1298/04, LEX nr 191791). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. (Dz. U. nr 123, poz. 835) przepisy ustawy stosuje się w sprawach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r., a w myśl art. 3 pkt 2 poszkodowany to osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Należy zauważyć, że organ I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy dokonał dokładnej wizji lokalnej, podczas której stwierdził, że skarżąca wykonała część robót remontowych (wyremontowała jeden pokój), nie podjęto jednak żadnych innych prac. Jak wynika z opinii biegłego rzeczoznawcy, posiadającego odpowiednie uprawnienia - szkoda związana z powodzią w 2010r. sprowadza się do kwoty przyznanej skarżącej. Wykorzystała ona jedynie niecałe 2 000 zł, dokumentując ten wydatek nie na swoje nazwisko, wbrew zobowiązaniu decyzji przyznającej jej zasiłek. Należy też podnieść, że sama skarżąca przyznała, że budynek mieszkalny, będący budowlą z około 1938r. wielokrotnie był zalewany powodziami. Nie podała jednak, czy za każdym razem budynek był odremontowany i w jakim stanie był przed powodzią w 2010r. W swoim wniosku z dnia [...] czerwca 2010r. skarżąca wniosła o dofinansowanie remontu domu zniszczonego w wyniku powodzi, a nie na budowę nowego domu. W zakresie szacowania strat i zniszczeń oraz wysokości kwoty niezbędnej do ich naprawy organ oparł się na opinii biegłego, gdyż niezbędne były wiadomości specjalne. Jest to zatem dowód w sprawie taki sam jak inne dowody, a skarżąca nie podała przyczyn, dla których miałaby ona być niewiarygodna oraz nieuzasadniona, a także dlaczego biegły nie był "niezależny" (domagała się innego "niezależnego" biegłego). Skarżąca domagała się wyższej kwoty zasiłku podając, że szkoda wynosi około 80 000 zł, nie uzasadniła jednak swego stanowiska w tej sprawie ( nie złożyła choćby pobieżnego kosztorysu) - nie wykazała więc wysokości szkody, którą, jak twierdzi, poniosła. Niezbędne zatem było oparcie się na opinii biegłego rzeczoznawcy posiadającego wiadomości specjalne i odpowiednie, wynikające z odrębnych przepisów uprawnienia. Jak już zaznaczono ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia pozostawiono swobodnej ocenie organu. Nie znaczy to, że swoboda ta ma być dowolna, bez oznaczonych reżimów uznaniowości. Reżim ten w niniejszej sprawie został zakreślony właśnie opinią biegłego. O rzetelności opinii świadczy to, że biegły zaznaczył w niej, iż należy opracować ekspertyzę co do dalszego, bezpiecznego użytkowania budynku. Logicznym jest więc, że gdyby wszystkie straty w budynku były wynikiem powodzi z 2010r. – oszacowałby koszt dogłębnej przebudowy lub budowy nowego budynku. Należy też zaznaczyć, że skarżąca, mimo zobowiązania nie przedłożyła rachunków i nie rozliczyła się z otrzymanej dotąd kwoty . Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji. MZ