IV SA/Po 561/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej H. W. kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2015 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynęło pismo H. W. (zwanej dalej: "Wnioskodawczynią" lub "Skarżącą"), z tego samego dnia, zatytułowane "Dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] dotyczących środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanej dla działek o nr [...]. W uzasadnieniu Wnioskodawczyni napisała, że jest właścicielką działek nr [...] do [...], które są działkami będącymi w zasięgu oddziaływania inwestycji powstałych na działkach opisanych we wniosku. Wnioskodawczyni nie została jednak uznana za stronę w powyższych postępowaniach. Nadto wskazała, że o decyzji Wójta dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanej dla działek nr [...] i [...] dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej z częścią socjalno-biurową dowiedziała się od męża, w dniu [...] października 2015 r. Do wniosku załączyła pierwszą stronę decyzji Wójta z dnia [...] października 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie oraz przebudowie [...] na terenie [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "Organ") – wskazując w podstawie prawnej na art. 157 § 2 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. znak sprawy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie oraz przebudowie [...] (decyzji, której pierwsza strona została dołączona do wniosku). W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że tego rodzaju uchybienie, jak wskazane we wniosku: pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu, to wada postępowania, która podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania. Ponadto wskazało, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będąca stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym kontekście SKO napisało, że dokonało ustalenia, czy Wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony postępowania, w którym podejmowana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach – na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie – oraz że po analizie przesłanych akt postępowania i dokumentów załączonych do wniosku o wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się Wnioskodawczyni, że nie przysługuje Jej przymiot strony w tymże postępowaniu. Przedmiotowe przedsięwzięcie polega na rozbudowie i przebudowie centrum dystrybucyjnego. W toku postępowania zwykłego uznano, iż stronami postępowania, obok inwestora, są także właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. SKO napisało, że podziela to stanowisko. SKO zaznaczyło, że we wniosku nie zostało wskazane konkretne oddziaływanie przedsięwzięcia na nieruchomości; uprawnienie jest wywodzone jedynie z posiadania nieruchomości w pobliżu przedsięwzięcia którego dotyczy wydana decyzja, działek o numerach od [...] o [...]. Dalej SKO wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wnioskodawczyni napisała, że występuje w sprawie jako właścicielka działki [...], która jest działką sąsiadującą, będącą w zasięgu oddziaływania inwestycji powstających na działkach, których dotyczy przedmiotowa decyzja środowiskowa. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu SKO powtórzyło argumenty zawarte w zakwestionowanym postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO wniosła H. W.. Skarga nie zawierała uzasadnienia. Wbrew zapowiedzi w niej zawartej, uzasadnienie skargi nie zostało uzupełnione. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w obu postanowieniach. Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2016 r. stawił się zawodowy pełnomocnik Skarżącej, z pełnomocnictwem do akt. Pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie tego organu Sąd stwierdził, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają w dziale I. "Przepisy ogólne" rozdział II. "Zasady ogólne", czyli podstawowe reguły postępowania uznane za takie przez samego ustawodawcę. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że są to przepisy wspólne dla całości postępowania administracyjnego, mające stanowić wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu, będące integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, Nb 1 uwag przed art. 6, s. 34, oraz cytowane tam wypowiedzi doktryny i judykatury). W świetle tych zasad organ administracji publicznej jest obowiązany w szczególności każdorazowo stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.); nadto obowiązany jest udzielać stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 k.p.a.). W związku z tym należy zauważyć, że treść wniosku Skarżącej, z jednej strony zawiera żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, z drugiej zaś – stawia zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu. Taka wada postępowania – jak słusznie napisało SKO – podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem pomiędzy wskazanym we wniosku trybem procesowym (stwierdzenie nieważności decyzji), a podniesionym zarzutem (obejmującym podstawę wznowieniową) zachodzi niezgodność, która wymagała wyjaśnienia poprzez doprecyzowanie treści wniosku. Ta sama okoliczność nie może bowiem zarazem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej – a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych. W ocenie Sądu w przypadkach, w których treść żądania strony budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości, organ administracji – mając na względzie postanowienia art. 7 i art. 9 k.p.a. – powinien zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała. Zatem w realiach kontrolowanej sprawy obowiązkiem organów było dokładne ustalenie treści żądania – które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania – tj. trybu, w jakim miałoby dojść do wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Przy tym w postępowaniu przed organami władzy publicznej (tu: organami administracji publicznej) decydujące znaczenie ma raczej wysłowienie istoty żądania strony, a więc warstwa merytoryczna pisma, aniżeli sam jego tytuł. W realiach niniejszej sprawy Wnioskodawczyni zarzuciła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydanie decyzji środowiskowej, chociaż, Jej zdaniem, powinna być stroną w przywołanym postępowaniu – co, jak to już wyżej wskazano, sugeruje wznowieniowy tryb postępowania. Nadto podkreśliła, omawiając dość obszernie przywołane przez siebie orzeczenia sądów administracyjnych, że stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogą być również właściciele działek sąsiednich, a nie tylko działek pozostających w bezpośredniej styczności z nieruchomością na której ma być realizowana inwestycja – co ww. przypuszczenie jeszcze potwierdza. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nieprawidłowe było potraktowanie od razu przedmiotowego wniosku jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, bez uprzedniego wezwania Wnioskodawczyni, po odpowiednim pouczeniu, do wyjaśnienia i ostatecznego sprecyzowania zgłoszonego żądania. Odstąpienie przez SKO od sprawdzenia, czego w istocie dotyczył wniosek, stanowiło naruszenie przepisów postępowania – zwłaszcza art. 7, art. 9 i art. 50 § 1 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto należy wskazać na dalsze jeszcze uchybienia Organu. Wnioskodawczyni we wniosku wskazała inne numery działek dla których została wydana decyzja środowiskowa, niż numery działek wymienione w decyzji Wójta z [...] października 2012 r., której pierwszą stronę załączyła do wniosku. SKO w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. nie wyjaśniło tej rozbieżności, przyjmując że wniosek dotyczy działek opisanych w decyzji załączonej do wniosku i powtarzając numery działek, z których Wnioskodawczyni wywodziła – nietrafnie zdaniem SKO, swój interes prawny. Także z akt sprawy nie wynika, aby organ administracji tą rozbieżność dostrzegł. Co więcej, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca wymieniła te same numery działek co SKO, ale wskazała na inną (niż we wniosku) działkę jako źródło swojego interesu prawnego. Opisana rozbieżność także została pominięta przez SKO, w zaskarżonym postanowieniu. Nie można w związku z tym wykluczyć sytuacji, że Sąd otrzymał postanowienia, wydane w następstwie załatwienia wniosku innego, niż przekazany Sądowi. Rzecz w tym, że we wniosku została wymieniona budowa hali produkcyjnej z częścią socjalno-biurową, natomiast decyzja załączona do wniosku dotyczy rozbudowy oraz przebudowy centrum dystrybucyjnego. Sąd podkreśla i to, że do skargi zostały załączone niekompletne akta administracyjne (co skutkowało koniecznością wezwania przez Sąd o ich uzupełnienie – zob. zarządzenie k. 37 akt sądowych). Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Nie budzi wątpliwości, że akta sprawy, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, przy czym dokumenty powinny być ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, oraz wyposażone w kartę przeglądową. W szczególności niekompletne akta sprawy uniemożliwiały weryfikację kręgu adresatów obu postanowień. Ponownie rozpoznając sprawę organ, dla usunięcia istniejących wątpliwości, powinien wezwać Wnioskodawczynię – z odpowiednim pouczeniem – o sprecyzowanie, czy z uwagi na treść zarzutów podniesionych we wniosku, żąda wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej w trybie nieważnościowym, wznowieniowym, czy może w obu trybach. Powinien także wezwać Wnioskodawczynię o jednoznaczne określenie (naprowadzenie), której decyzji dotyczy wniosek oraz jednoznaczne wskazanie działki, z prawa własności (użytkowania wieczystego) której wywodzi ona swój interes prawny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu, w wysokości 200 zł, wynagrodzenie przysługujące jej pełnomocnikowi, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 697 zł.