IV SA/Po 562/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi R. R., B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących R. R. i B. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2011 r.,nr [...] Burmistrz Ś., po rozpoznaniu wniosku M. S., S. S., R. W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku garażowego w granicy z dz. nr ewid. [...] wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowie ogrodzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. R. I B. P. wskazując, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa własności przysługującego dla tej służebności oraz że sprzeciwiają się tej inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli R. R. i B. P. wskazując, że działka, na której planowana jest inwestycja obciążona jest służebnością przejazdu, a zatem lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji w granicach działki jest niedopuszczalna. Wyrokiem z dnia 10 października 2012 roku w sprawie IV SA/Po 429/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję zauważając błędy proceduralne polegające na tym, że organy pominęły jako stronę postępowania L. O. K. oraz inwestorów R. S. oraz M. S.-W.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało decyzję z dnia [...] marca 2013 roku o nr [...] ,którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. Kolejna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniesiono, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana niezgodnie z prawem i rażącym naruszeniem ograniczonych praw podmiotowych prawowitych użytkowników przejazdu ( o pow. 122 m2-która to powierzchnia nie może być objęta decyzją o warunkach zabudowy). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zaskarżone decyzje musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego lecz z innych powodów aniżeli zostały podniesione w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszym postępowaniu sąd administracyjny był zobowiązany do badania legalności decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] października 2011 r ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla zamierzenia budowlanego budowy budynku garażowego w granicy z dz.nr ewid.: [...] wraz z urządzeniami budowlanymi i budową ogrodzenia, oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 roku. W uznaniu Sądu powyższe decyzje organu administracyjnego I instancji jak i decyzja II Instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "ustawą". I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy - ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywieść, zatem można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym, a to zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, przy czym pojęcie " ładu przestrzennego", stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy - obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i m. innymi wymagania kompetencyjno-estetyczne (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Aby zatem sprostać powyższym wymaganiom, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustanowił w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy - obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych. Wskazać przy tym również należy przepis art. 61. 1 u.p.z.p. który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów, określonych w poniższych punktach: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. I tak wymieniony wyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem, bowiem tegoż przepisu jest zagwarantowane ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Podkreślić przy tym należy, że szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej "rozporządzeniem", wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Na mocy § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia - na kopiach opisanej wyżej mapy. Zgodnie z przepisem art. 63. 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Przy czym zwrócić należy uwagę, że w tym przepisie ustawodawca posługuje się pojęciem "teren. Sąd w niniejszej sprawie dostrzegł uchybienie, które miało w istocie wpływ na wynik sprawy polegające na błędzie w analizie urbanistycznej służącej do wydania zaskarżonych decyzji. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż planowana inwestycja to garaż na samochody osobowe. Wniosek inwestorów , który zainicjował postępowanie administracyjne dotyczył działki wydzielonej geodezyjnie o nr [...] o powierzchni [...] m2. ( k.1 akt administracyjnych).Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Gd 560/07, LEX nr 393647, który to pogląd sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela , odnośnie do wniosku o wydanie warunków zabudowy, obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne określenie treści żądania strony, organ jest bowiem tym żądaniem związany. Natomiast jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Z części wstępnej decyzji wynika( co jest zgodne z wnioskiem inwestorów), że inwestycja ma być posadowiona na działce o nr ewidencyjnym [...]. W dalszej części decyzji zaś podane jest już ,że lokalizacja ma nastąpić na dwóch działkach o nr [...] i [...]. Przy czym lokalizacja takowa z wniosku nie wynikała, a organy tego nie wyjaśniły. Świadczy to ,że organy bez wcześniejszego wyjaśnienia w tym miejscu wyszły poza żądanie wniosku. Co dalej , obszar analizowany wyznaczono tylko wokół jednej działki budowlanej o nr ewidencyjnym [...] przyjmując tylko szerokość jej frontu w wymiarze 17,7 m do obliczenia promienia obszaru analizowanego tzn.17,7 m x3 ,co daje łącznie 53,1 m. W uznaniu sądu jeżeli zdaniem organu lokalizacja garażu miałaby nastąpić faktycznie na działkach o nr [...] i [...], jak wskazuje decyzja, to promień obszaru analizowanego powinien być wyznaczony w trzykrotnej wielkości sumy frontów działek o nr [...] i [...] . W konsekwencji wszystkie wymagane ustawą parametry winny odnosić się do faktycznego obszaru terenu , na którym ma powstać planowana inwestycja. Dalej organy uzasadniają decyzję pozytywną wynikami analizy urbanistycznej podając, że proponowana inwestycja spełnia wymóg art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ,gdyż co najmniej jedna działka sąsiednia ,dostępna z tej samej drogi publicznej , jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji ,parametrów ,cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu , w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, gdyż działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] są dostępne z tej samej drogi publicznej i są zabudowane w sposób pozwalający na określenie powyższych wymagań. Trzeba jednak zauważyć ,że obydwie wskazane działki leżą poza obszarem analizowanym wyznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, co stanowi uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 62/10, LEX nr 953082, obrazującym ustaloną linię orzeczniczą w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za szerokim rozmienieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. W ocenie sądu przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.. Okolica ta, zgodnie z przepisami r.w.n.z., wyznacza obszar analizowany, dla którego przeprowadza się analizę (także określaną jako "analiza urbanistyczna") funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji organy wyszły w tym zakresie poza obszar analizowany wyznaczony w toku postępowania w promieniu 53, 10 m. ( dane przyjęte do obliczeń na karcie 118 akt administracyjnych). Co się zaś tyczy zarzutów skargi to nie mają racji skarżący ,że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana z uwagi na fakt ,że przysługuje im na działce podlegającej ewentualnemu zainwestowaniu ograniczone prawo rzeczowe służebności przejazdu. Organy w ramach postępowania administracyjnego mającego doprowadzić do wydania decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie badają kwestii prawa do gruntu. Zgodnie z przepisem art.63 ust 1 i 2. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Przepisy art. 63 ust. 1 i 2 były przedmiotem wielu rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, w konsekwencji, których wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że uzyskać warunki zabudowy można nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a uzyskanie tych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości; jest ono zatem dopuszczalne nawet pomimo wyraźnego sprzeciwu właściciela. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości, jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę zawartą w niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów zastosowaną przez Sąd. Przede wszystkim skorelują treść wniosku inwestora z treścią decyzji. Organy powinny doprowadzić do prawidłowego wyznaczenia granic terenu obszaru analizowanego i dopiero wówczas dokonać stosownych odniesień do budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art.152 p.p.s.a orzeczono o tym ,że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 oraz 202 §2 ustawy p.p.s.a zasądzając od SKO w P. na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości po 500 zł.