IV SA/Po 564/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. S. (zwanej też dalej "Skarżącą"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] marca 2021 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z [...] października 2018 r. nr [...] (zwanej też dalej "decyzją z 2018 r.") w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego na syna, K. S.. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] października 2020 r. do Wójta Gminy P. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") wpłynął wniosek Skarżącej – doprecyzowany pismem [...] października 2020 r. – o wznowienie postępowania zakończonego m.in. decyzją z 2018 r. oraz o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna Kacpra za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] września 2019 r. W motywach ww. pisma z [...] października 2020 r. Skarżąca podała, że żądanie wznowienia postępowania jest uzasadnione regulacją art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż Sąd Rejonowy w T. ("SR") postanowieniem z [...] września 2020 r. dokonał ostatecznego działu spadku po jej mężu. W jego wyniku Skarżąca została współwłaścicielem wraz z synem działki nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha. Zaznaczyła, że jej dochód kształtował się inaczej w stosunku do kryterium dochodowego przyjętego w wydanej decyzji z 2018 r. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Wójt wznowił postępowanie zakończone decyzją z 2018 r. Następnie, przywołaną wyżej decyzją z [...] marca 2021 r., Wójt odmówił uchylenia własnej decyzji z 2018 r., wskazując w uzasadnieniu, że tą ostatnią decyzją nie zostało Skarżącej przyznane prawo do świadczenia wychowawczego na syna, K. , z którym tworzy ona dwuosobową rodzinę, której łączny dochód za rok 2017 – na który złożył się m.in. dochód z gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha fizycznych ([...] ha przeliczeniowych), którego M. S. i K. S. byli współwłaścicielami (udział [...] M. S., udział [...] K. S.; w sumie [...] części z [...] ha przelicz. całego gosp. rolnego, czyli [...] ha przelicz., zostało wzięte pod uwagę przy ustalaniu dochodu ww. rodziny z gosp. rolnego) w wysokości [...] zł za 2017 r. – wyniósł w przeliczeniu na osobę [...] zł [miesięcznie]. Oznacza to, że przekroczone zostało kryterium dochodowe, które w okresie od [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r. wynosiło [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie [miesięcznie]. Ówcześnie ustawa nie przewidywała prawa do przyznania świadczenia wychowawczego [na pierwsze dziecko w rodzinie] w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego, uprawniającego do pobierania świadczenia wychowawczego. Od decyzji z 2018 r. Skarżąca nie złożyła odwołania. Dalej Wójt wyjaśnił, że przywołane przez Skarżącą postanowienie SR z [...] września 2020 r. nie wywołuje skutków prawnych ex tunc [z mocą wsteczną], lecz ex nunc, tj. na przyszłość. Nie wyszły zatem na jaw nowe, istotne dla sprawy okoliczności, o których organ by nie wiedział w dacie wydania zaskarżonej decyzji [z 2018 r.]. Tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W odwołaniu dotyczącym m.in. opisanej wyżej decyzji Wójta z [...] marca 2021 r. nr [...] Skarżąca podniosła, że podstawą odmowy przyjętą przez Wójta było przekroczenie kwoty [...]zł miesięcznego dochodu Skarżącej i jej ówcześnie małoletniego syna. Skarżąca nie zgodziła się z metodą przyjętą przez Wójta do obliczenia miesięcznego dochodu na osobę, wskazując tym zakresie na kwestię spadku po mężu oraz cechy gruntu wchodzącego w skład tego spadku. Ponadto Skarżąca przedstawiła własne wyliczenia. Utrzymując w mocy ww. decyzję Wójta – przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] – [...] w uzasadnieniu wyjaśniło, że przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał, i – po trzecie – są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek jest spełniony tylko wtedy, gdy zachodzi bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami, a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie. Najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz będą stanowić podstawę wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Następnie organ scharakteryzował postępowanie o dział spadku, by skonkludować, że kończące je postanowienie wywołuje skutki ex nunc, a więc na przyszłość. W ocenie SKO nie można zatem uznać, że w sprawie wyszły na jaw nowe, istotne okoliczności, o których organ nie wiedział w dacie wydania decyzji z 2018 r. Nie zaszły zatem przesłanki do jej uchylenia, jak to trafnie stwierdził organ I instancji. W skardze na opisaną decyzję SKO (błędnie nazwanej "odwołaniem") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. wniosła o uchylenie ww. decyzji Wójta. W szczególności zakwestionowała błędne, jej zdaniem, wyliczenie przez organ I instancji jej faktycznego dochodu. Podkreśliła, że z powierzchni gruntu [...] ha przypadało wtedy jej i synowi [...], czyli mniej niż [...], a "w rolnictwie [...] nie liczy się dochodu z gruntu poniżej [...]". Jeśli już, to Wójt powinien był liczyć dochód, sumując kwotę renty po mężu Skarżącej, która wtedy wynosiła [...] zł, czyli po [...] zł na osobę, oraz kwotę z [...] powierzchni gruntu, czyli [...] zł na osobę – łącznie [...] zł na osobę. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, uznając ją za niezasadną. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 1 lipca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), o czym strony zostały powiadomione pismami z 18 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skocie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2021 r. nr [...] – utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane decyzje zapadły po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy P. z [...] października 2018 r. nr [...] ("decyzją z 2018 r.") – odmawiająca prawa do świadczenia wychowawczego – na skutek wniosku Skarżącej, która jako podstawę żądanego wznowienia wskazała przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, "jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". W świetle art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz – jeśli istnienie takiej przyczyny zostanie stwierdzone – co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeżeli zaś istnienie wskazywanej przyczyny wznowienia nie potwierdzi się, wówczas znajduje zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. W takim przypadku organ nie ocenia już "istoty sprawy", tj. nie bada prawidłowości treści decyzji dotychczasowej, lecz poprzestaje na wykazaniu braku podstaw do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Już w tym miejscu należy zauważyć, że argumenty Skarżącej podnoszone w toku wznowionego postępowania oraz w skardze na decyzję SKO, w swej istocie sprowadzają się do zarzutu błędnych ustaleń faktycznych (w zakresie wyliczenia dochodu rodziny Skarżącej) dokonanych przez Wójta w pierwotnej (verba legis: "dotychczasowej") decyzji z [...] października 2018 r., od której Skarżąca nie wniosła odwołania do SKO. Takie zarzuty nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu, a to z następujących względów. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Pierwsza z nich wymaga, aby ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, były "nowe". Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych (odpowiednio: nowych dowodów) "w dniu wydania decyzji" dotychczasowej (tu: decyzji z 2018 r.). Trzecia przesłanka zakłada, że te nowe okoliczności faktyczne (odpowiednio: nowe dowody) "nie były znane organowi, który wydał decyzję" wyżej wspomnianą. Aby zatem dana okoliczność (dowód) mogła stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi już istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej ("dotychczasowej"; tu: decyzji z 2018 r.). Co za tym idzie, nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (por. m.in. wyroki NSA: z 09.07.2020 r., I OSK 2970/19; z 23.02.2018 r., II OSK 1915/17; z 24.01.2018 r., II OSK 2246/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Co więcej, niekiedy w orzecznictwie wręcz wskazuje się, że nie uzasadniają wznowienia postępowania administracyjnego nowe okoliczności faktyczne, które zaistniały już po wydaniu decyzji (zob. wyrok NSA z 10.10.2017 r., I OSK 2452/16, CBOSA). Po drugie, postępowanie wznowieniowe – z jakim niewątpliwie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie – nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (tu: decyzji z 2018 r.). Takiej kontroli służy co do zasady możliwość wniesienie odwołania, z której to możliwości Skarżąca jednak w sprawie zakończonej decyzją z 2018 r. nie skorzystała. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co – jak to już wyżej wskazano – wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy (por. wyrok NSA z 24.04.2020 r., II OSK 954/19, CBOSA). Organy wydając decyzję w trybie postępowania wznowieniowego nie dokonują kolejny raz (trzecia instancja) rozpoznania sprawy. Organy te badają jedynie, czy zaistniały wskazane podstawy wznowieniowe spośród wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., i jeśli tak, to czy decyzja ostateczna, z uwagi na dostrzeżone wady postępowania powinna zostać uchylona (por. wyrok NSA z 07.05.2019 r., II OSK 1530/17, CBOSA). W niniejszej sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości, że Skarżąca jako przesłankę wznowieniową – "nową okoliczność" (względnie "nowy dowód)" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – powołała postanowienie Sądu Rejonowego w T. z 0. września 2020 r. o sygn. akt I Ns [...] [w aktach adm. organu I instancji] zapadłe w sprawie o dział spadku, umarzające postępowanie w tym przedmiocie w związku z zawartą przez spadkobierców ugodą (sądową). Bezspornie jest to orzeczenie, które zapadło blisko dwa lata po wydaniu decyzji z 2018 r., a więc które jeszcze nie istniało w dniu jej wydania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wbrew sugestiom Skarżącej, ani samo to postanowienie, a tym bardziej załączona do niego ugoda, nie "potwierdzały" stanu dotychczas istniejącego, lecz wywoływały skutki "na przyszłość" (ex nunc) – kształtując na nowo relacje majątkowe pomiędzy spadkobiercami. Dość powiedzieć, że do momentu zawarcia tej ugody skarżąca wraz z synem K. byli współwłaścicielami odziedziczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, w udziale wynoszącym łącznie [...] (suma udziałów ww. osób, odpowiednio: [...] + [...]). Tymczasem w wyniku ww. ugody (lit. a) otrzymali na współwłasność, w udziałach wynoszących po [...], działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie uznały, że w sprawie nie wystąpiła wskazana przez Skarżącą przesłanka wznowieniowa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji organy zasadnie nie rozpoznawały sprawy zakończonej decyzją z 2018 r. "co do istoty", tj. w szczególności nie dokonywały ponownych ustaleń i obliczeń w kwestii wysokości dochodu Skarżącej i jej syna K. we wskazywanym przez nią okresie. Albowiem z uwagi na niewystąpienie powołanej przez Skarżącą przesłanki wznowieniowej, prawidłowość (zgodność z prawem) treści decyzji z 2018 r. pozostawała poza kontrolą sprawowaną w niniejszym postępowaniu (odpowiednio: administracyjnym wznowieniowym oraz niniejszym sądowym) – zgodnie z tym, co zostało już wyżej objaśnione. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.