IV SA/Po 566/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk–Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 1986r. nr [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego P. – N M na podstawie art.47 i art.54 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229) po rozpatrzeniu sprawy Urzędu Skarbowego P. – S. M., nakazał J. W., S.W., G. J. i G. W. rozbiórkę dwukondygnacyjnego, wolnostojącego budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul.[...] w P. w terminie trzech miesięcy od daty wyprowadzenia lokatorów z przedmiotowego budynku. W decyzji wskazano, iż stan techniczny budynku mieszkalnego nie kwalifikuje się do dalszego użytkowania ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i życia mieszkańców budynku. Odwołanie od tej decyzji w dniu [...] stycznia 1987r. wniosła G. W. nie zgadzając się z jej treścią i nakazem rozbiórki. Odwołanie to uzupełniła pismem z dnia [...] lutego 1987r. Decyzją z dnia [..] marca 2013r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , na podstawie art.138 §2 i art.104 §1 k.p.a. oraz art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (T.j.Dz.U. z 2010r., nr 243, poz.1623) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż budynek przy ulicy [...] wybudowali bracia S. W. (ojciec D. K. i I. P.) i W. W. (ojciec J. W. i G. J. – K.), którzy byli współwłaścicielami po połowie. S. W. zmarł [...].r., a G. W. [...].r., a spadek po nich nabyły D. K. i I. P. Natomiast spadek po zmarłych W. W. (zm.[...]r.) i I. W. (zm.[...]r.) nabyli J. W. i G. J. – K. Organ w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zwrócił się do spadkobierców nieżyjących właścicieli czy podtrzymują odwołanie G. W. z dnia [...].01.1987r. Uczestniczki postępowania D. K. i I. P. oświadczyły, iż podtrzymują odwołanie i nie zgadzają się na rozbiórkę budynku. Ponadto wyjaśniły, iż w 2008r. wykonały na swój koszt wymianę pokrycia dachu i wymianę rynien, w 2011r. wymieniono wkład kominowy, a w latach 2007 – 2011 wymieniono okna na parterze budynku, który do dnia dzisiejszego zamieszkuje D. K. i córka I. P. Stan techniczny parteru, jak i piwnica poddawane są regularnie bieżącej konserwacji. Pismem z dnia 7.03.2013r. uczestniczka postępowania G. J – K potwierdziła te okoliczności dodając, iż piętro budynku zajmuje jej brat J. W., który od 1994r. tam nie mieszka ale przechowuje swoje rzeczy i nie dba o piętro budynku. Nadto uczestniczka postępowania dodała, iż przedmiotowy budynek jest w stanie nadającym się do zamieszkania i nie zgadza się na jego rozbiórkę. Jedynie uczestnik postępowania J. W. wyraził stanowisko, iż przedmiotowy budynek nadaje się do rozbiórki. Organ nadto wskazał, iż w dniu 30 lipca 1986r. biegli dokonali lustracji przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb postępowania spadkowego i w wyniku oględzin stwierdzono popękane ściany szczytowe na całej wysokości na skutek osiadania fundamentów, popękane stropy staloceramiczne wszystkich kondygnacji, odkształcenie ściany szczytowej na skutek rozwarstwienia murów, występowanie awarii instalacji gazowej, wod.-kan. i c.o. Natomiast w dniu 20 grudnia 1991r. dokonano ponownych oględzin, w ramach których stwierdzono, iż budynek jest w dobrym stanie technicznym. Zaś w protokole kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku z dnia 7 lutego 2011r. nie stwierdzono zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Również pracownicy PINB dokonując kontroli przedmiotowego budynku w dniu 29 października 2010r. nie wskazali w protokole, iż stan techniczny obiektu zagraża zdrowiu i życiu ludzi. Ponieważ organ odwoławczy orzeka według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania, a wobec rozbieżności ustaleń co do stanu technicznego obiektu w ocenie organu II instancji, organ I instancji winien ponownie wyjaśnić tą kwestię. Nadto winien ustalić krąg stron postępowania bowiem w dacie wydania decyzji I instancji jej adresat S. W. już nie żył. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W., zarzucając jej naruszenie art.136 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ II instancji prowadzenia postępowania wyjaśniającego i ograniczeniu się jedynie do stwierdzenia że przeprowadzone ustalenia co do stanu technicznego budynku są sprzeczne, wniósł o uchylenie tej decyzji. Nadto wskazał, że organ II instancji naruszył też art.12 k.p.a. poprzez działanie wbrew zasadzie szybkości postępowania. W piśmie z dnia 6 września 2013r. podtrzymał zarzuty skargi w wniósł o przeprowadzenie dowodu z oceny stanu technicznego budynku. Dołączył także prywatną opinię o stanie technicznym budynku. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w pełni stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy przy tym odnotować, że rozstrzygnięcia kasacyjnego domagały się również uczestniczki postępowania popierając odwołanie złożone od decyzji organu pierwszej instancji przez G.W. Niewątpliwie z uwagi na konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy należało decyzję I instancji uchylić. Prawidłowo wskazał organ II instancji, iż od wydania decyzji I instancji minęło 27 lat, w międzyczasie budynek został poddany konserwacji i remontom, pierwotni właściciele już nie żyją, a obecnie budynek zamieszkiwany jest przez ich spadkobierców. Ponadto decyzja z [...] listopada 1986r. skierowana została do S. W., który w chwili jej wydania już nie żył – zmarł [...]r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przy ustalonym kręgu następców prawnych zmarłych współwłaścicieli prawidłowo określi adresatów decyzji. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skarżącego, iż to organ II instancji mógł posłużyć się ekspertyzą techniczną, którą skarżący zlecił i dostarczył organowi. Przedstawienie bowiem prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Prywatny biegły może, nawet bez złej woli, informowany tylko przez jedną ze stron, eksponować momenty korzystne dla swego zleceniodawcy i jednocześnie pomijać nawet nieświadomie okoliczności mniej korzystne. Zatem dokument przedstawiony przez skarżącego nie może stanowić dowodu, albowiem to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia ekspertyzy technicznej dla potrzeb niniejszej sprawy, którą to opinię o stanie technicznym budynku winien przeprowadzić. Art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. stanowi, że "przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Regulacja ta nie może być interpretowana z pominięciem okoliczności, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, a w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2, mogą mieć jedynie niewiążący prawnie charakter. W piśmiennictwie przyjmuje się zasadnie, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (w wyroku NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15 stwierdzono, że: "bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Istota decyzji kasacyjnej polega na wyeliminowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w celu ponownego – tym razem prawidłowego – rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, stąd merytoryczne odniesienie się do materii sprawy nie może być traktowane jako mieszczące się w powinności wskazania, "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z tych samych względów, dla których organ odwoławczy – orzekając w trybie art.138 § 2 k.p.a.- nie może ingerować w treść merytoryczną rozstrzygnięcia wydawanego przez organ I instancji, również i sąd nie może odnosić się merytorycznie do zarzutów skargi mających za przedmiot naruszenie prawa materialnego. Sąd oddalił na terminie rozprawy wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z oceny stanu technicznego budynku, albowiem Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.