IV SA/Po 569/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska ( spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] w [...] 1. stwierdza nieważność § 5 pkt 5 zaskarżonej Uchwały; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego Wojewody kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewody złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] w [...] (dalej również jako: "Uchwała"). Wojewody wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 5 zaskarżonej Uchwały. W ocenie organu nadzoru zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności § 5 pkt 5 Uchwały. Wojewoda wyjaśnił, że w § 5 ust. 5 Uchwały, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla obszaru objętego planem wprowadzono zakaz stosowania w nowych budynkach kotłów, pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Wojewoda wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.; zwanej dalej "p.o.s.") to sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Stosownie do powyższego przepisu, Sejmik Województwa [...] przyjął dnia [...] grudnia 2017 r. dla terenu województwa następujące uchwały: - nr [...] w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]), obejmującą obszar województwa [...], z wyłączeniem Miasta [...] oraz Miasta [...] - nr [...] w sprawie wprowadzenia, na obszarze Miasta [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]), - nr [...] w sprawie wprowadzenia, na obszarze Miasta [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]). Uchwały antysmogowe wprowadziły od dnia [...] maja 2018 r. zakaz stosowania najgorszej jakości paliw stałych, np. bardzo drobnego miału (mułu), węgla brunatnego czy flotokoncentratu węglowego oraz określiły standardy jakościowe węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla. Skoro zatem na podstawie delegacji ustawowej samorząd województwa podjął stosowne uchwały antysmogowe, należy przyjąć, że ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw zostały unormowane w odrębnych od planu aktach prawa miejscowego. Zatem nieuprawnione jest wprowadzenie do treści uchwały zapisów zawierających ustalenia w kwestii sposobu ogrzewania budynków w zakresie uregulowanym uchwałami antysmogowymi. Za niedopuszczalne w ocenie Wojewody należy więc uznać ustalenie bezwzględnego zakazu stosowania w nowych budynkach pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. W ocenie Organu na treść planu miejscowego ma wpływ nie tylko art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – alej również jako: "rozporządzenie z 2003 r."), ale także przepisy wykonawcze prawa budowlanego, a w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm. – dalej również jako: "rozporządzenie z 2002 r."). Zgodnie z § 132 ust. 1 tego rozporządzenia z 2002 r. budynek, który ze względu na swoje przeznaczenie wymaga ogrzewania, powinien być wyposażony w instalację ogrzewczą lub inne urządzenia ogrzewcze, niebędące piecami, trzonami kuchennymi lub kominkami. Równocześnie, zgodnie z § 132 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, "jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W ocenie Prezydenta Miasta [...] przepis § 132 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. stanowi bezpośrednią delegację do zamieszczenia w planach miejscowych kwestionowanego zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Zawarte w nim dopuszczenie uzależnione jest bowiem od zawarcia (lub też nie) w planie miejscowym regulacji w tym zakresie. Tak więc plan miejscowy może zawierać zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe, gdyż jest to jedna z przewidzianych przez ustawodawcę form realizacji normy określonej w § 132 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945 – dalej również jako: "u.p.z.p."). W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeprowadzona w takim zakresie kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że zaskarżona Uchwała nie odpowiada prawu - w części dotyczącej jej § 5 pkt 5. Wskazać trzeba, że z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy niewątpliwie do czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3148/17). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W rozpoznawanej sprawie spornym pozostaje, czy kompetencja Rady Miasta [...] obejmowała wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] swojej kompetencji do podjęcia uchwały w zakresie § 5 pkt 5 upatruje w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Rada Miejska swoją kompetencję wywodziła nadto z § 4 pkt 3 lit. a Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – alej również jako: "rozporządzenie z 2003 r."), który ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, wskazując, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie, odpowiedź na skargę wskazuje, że bezpośrednią delegację do wprowadzenia zakazów stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe, w planie miejscowym stanowi – w ocenie Organu - § 132 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę należy wskazać, że zgodzić należy się, że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2019, poz. 1396 - zwanej dalej: "p.o.s.") obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego. Podkreślić jednak trzeba, że ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu powinny pozostawać w zgodnie z materią ustawową, a ponadto winny mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do ich ustanowienia. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że przepis ten (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z z § 4 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r.) przez wiele lat był interpretowany w sposób w jaki czyni to jeszcze Organ w odpowiedzi na skargę. Nie sposób, bowiem pominąć treści przytoczonego w odpowiedzi na skargę przepisu rozporządzenia z 2002 r.). Przepis § 132 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. stanowi, że "dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". W ocenie Sądu, nie sposób jednak z treści tego przepisu (§ 132 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.), jak czyni to Organ w odpowiedzi na skargę, wywieść normy kompetencyjnej dla Rady Miejskiej do regulowania - w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - kwestii instalacji, czy paliw jakie mogą być wykorzystywane na terenie objętym planem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, a wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie zawierającym normę kompetencyjną. Po drugie, charakter wykonawczy aktów prawa miejscowego, oznacza, że prawo miejscowe może być stanowione tylko "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 zd. 1 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie Organ swoją kompetencję wywodzi z rozporządzenia, a więc aktu rangi podstawowej. Przepis art. 94 Konstytucji RP w sposób wyraźny wymaga, by upoważnienie zawarte było "w ustawie". Wymaga to więc bezpośredniego powiązania aktu miejscowego z upoważniającym przepisem rangi ustawowej, zaś niedopuszczalne jest samoistne ustanawianie upoważnień do wydawania prawa miejscowego w rozporządzeniach rządowych (por. K. Działocha, Uwaga 4 do art. 94, w: Konstytucja, s. 4; J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty, s. 37 [za:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom II, s. 76). Przepis § 132 rozporządzenia z 2002 r. odwoływał się do - przysługującej niegdyś - radzie gminy normy kompetencyjnej wywiedzionej z art. 72 ust. 1 pkt 6 p.o.s. Jednak na skutek powołania w 2015 r. do życia lex specialis kompetencje rad gmin zostały przez ustawodawcę ograniczone, poprzez odebranie radom gmin, na rzecz wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska - sejmików województwa (art. 376 pkt 2a w zw. z art. 96 p.o.s.), kompetencji do wprowadzenia w drodze uchwał ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Podkreślić należy z całą mocą, że Sąd nie kwestionuje wynikającej z art. 72 ust. 1 pkt 6 p.o.s. kompetencji rad gmin do "uwzględniania innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi". Należy jednak zwrócić uwagę, że kompetencje dotyczące zarówno: stosowanych paliw, jak i dopuszczanych instalacji - należą do sejmików województwa - z wyraźnej - woli ustawodawcy. W art. 72 i 73 p.o.s. ustawodawca określił wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W kwestii ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane ustawodawca, stosowne kompetencje powierzył wyspecjalizowanemu organowi ochrony środowiska - sejmikowi województwa. W art. 96 ust. 1 p.o.s. ustawodawca przyznał sejmikowi województwa kompetencje do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Jak wynika z art. 96 ust. 6 pkt 2 p.o.s. w uchwale tej określa się m.in. rodzaje instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1. Tym samym to nie rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz sejmik województwa, w uchwale podjętej na postawie art. 96 ust. 1 p.o.s. jest uprawniony do podjęcia uchwały zakazującej stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 98/16, WSA we Wrocławiu z 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 362/18 oraz z 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 154/19, WSA w Krakowie z 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 373/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy zauważyć, że nie istnieje system aktów prawa miejscowego, układający się w jakąś hierarchię, np. opartą na miejscu organu wydającego akt w systemie podziału terytorialnego (R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom II, s. 75). Dlatego też nie sposób przyjąć, że racjonalny ustawodawca zamierzał upoważnić organy różnych szczebli samorządu terytorialnego (gminnego i wojewódzkiego) do regulowania tej samej kwestii (stosowanych paliw, jak i instalacji dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane). W konsekwencji jako trafną należało ocenić argumentację Wojewody, iż ustanowienie w § 5 pkt 5 zaskarżonej Uchwały zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji Rady Miasta. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością Uchwały w omawianym zakresie. Oceny tej nie zmienia argumentacja przedstawiona przez Organ w odpowiedzi na skargę, do czego Sąd odniósł się szczegółowo powyżej. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 pkt 5 Uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Wojewody od Miasta [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).