IV SA/Po 57/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 01 lipca 2009 r. sprawy ze skarg P.S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 05 stycznia 2009 r. nr [...] i z dnia 24 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargi /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ J.Stankowski /-/ P.Miładowski WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzjami z dnia 5 stycznia 2009 r. nr [...]oraz z dnia 24 marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta Kalisza (Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kaliszu) z dnia 11 grudnia 2008 r. nr [...] oraz z dnia 5 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania P.S. specjalnego zasiłku celowego. Wnioskami z dnia 14 listopada 2008 r. oraz 13 lutego 2009 r. P.S. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kaliszu o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, materiałów do wyremontowania i wymalowania kuchni i łazienki oraz zakup kabiny prysznicowej (wniosek z 14 listopada 2008 r.), a także pomocy z przeznaczeniem na spłatę zadłużenia czynszowego i spłatę zastawu lombardowego (wniosek z dnia 13 lutego 2009 r.). Odmawiając skarżącemu przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego Prezydent Miasta Kalisza ustalił, że P.S. jest rozwiedziony i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z synem D. Jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i otrzymuje świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ([...]). Został również zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności orzeczonym na okres do kwietnia 2009 r. (decyzja Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr z dnia 27 kwietnia 2007 r. [...]). Niepełnosprawność ta powstała przed 16 rokiem życia skarżącego, stąd przysługuje mu z tego tytułu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (w kwocie [...] zł - decyzja z dnia 22 października 2007 r. nr [...]). W przypadku obu decyzji, wśród dochodów skarżącego uwzględniono zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie [...] zł. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 13 lutego 2009 r. organ doliczył do dochodu P.S. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł przyznany decyzją Prezydenta Miasta Kalisza na okres od listopada 2008 r. do kwietnia 2009 r. Ostateczne ustalono, iż dochód skarżącego wyniósł [...] zł - w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku z dnia 14 listopada 2009 r. oraz [...] zł - w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku z dnia 13 lutego 2009 r. Mając to na względzie Prezydent Miasta Kalisza wyjaśnił, iż skarżący przekroczył kryterium dochodowe warunkujące otrzymanie zasiłku celowego - które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej (z uwzględnieniem aktualizacji tej kwoty zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej) wyniosło 702 zł. Mając na uwadze powyższe organ rozważył możliwość przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, a więc świadczenia, jakie może być przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających określone w przepisach kryterium. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy na zakup żywności oraz remontów i wyposażenia mieszkania Prezydent podniósł, że P.S. dokonał zmian w mieszkaniu - wymienił dwa tapczany na nowe, zakupił dwa fotele, meble do pokoju syna oraz wymienił wykładzinę dywanową. Dokonał też remontu łazienki (wywiad środowiskowy z dnia 14 listopad 2008 r.). Skarżący wyjaśnił, że remont został w całości sfinansowany przez siostrę, jednakże odmówił podania adresu jej zamieszkania. Podczas kolejnego wywiadu środowiskowego w dniu 9 grudnia 2008 r. ustalono, że remont został dokończony (wykładzina w łazience, brodzik, kabina prysznicowa, mini radio). Mając to na względzie Prezydent doszedł do przekonania, że potrzeby objęte wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na remont i wyposażenie mieszkania zostały zaspokojone (sfinansowane w całości przez siostrę P.S.). Odnosząc się do potrzeby sfinansowania kosztów zakupu żywności organ uznał, że potrzeby żywnościowe skarżącego mogą zostać zaspokojone przez pomoc udzielaną przez Stowarzyszenie Pomocy Rodzinie "Bank Chleba" oraz pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie dla skarżącego i syna. P.S. odmówił pomocy w tej formie. W konkluzji Prezydent stwierdził, że w świetle aktualnego oceny sytuacji majątkowej rodziny skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Odmawiając przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na spłatę zadłużenia czynszowego i spłatę zastawu lombardowego organ opisał budżet, jakim dysponuje na cele pomocy społecznej. Wskazując na ograniczoną ilość środków finansowych wyjaśnił, że w pierwszej kolejności obowiązany jest uwzględniać świadczenia obowiązkowe, takie jak zasiłki celowe, zasiłki okresowe, sprawienie pogrzebów, zapewnienie gorących posiłków w szkołach, przedszkolach i żłobkach. Zdaniem organu potrzeby zgłoszone przez skarżącego wykraczają poza cele i możliwości pomocy społecznej. Prezydent przypomniał, że zadłużenie czynszowe skarżącego powstało w okresie, kiedy P.S. przysługiwał dodatek mieszkaniowy. Odnosząc się do wniosku o pomoc na spłatę zastawu lombardowego, organ uznał, że jego wykup nie stanowi potrzeby bytowej objętej pomocą (odtwarzacz DVD i złoto). Utrzymując w mocy - na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - decyzję z dnia 11 grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uznało prawidłowość ustaleń faktycznych przeprowadzonych przez Prezydenta Miasta Kalisza. Wyjaśniło, że pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniające przyznanie pomocy społecznej w oparciu o art. 41 ustawy o pomocy społecznej znajduje odniesienie do sytuacji, w których zagrożone są podstawowe potrzeby egzystencjalne osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy finansowej. Są to sytuacje, w których istnieje realne zagrożenie dla życia i zdrowia osób zainteresowanych. Zdaniem Kolegium remont mieszkania nie mieści się w kategorii potrzeb szczególnie uzasadnionych. Organ odwoławczy zaznaczył także, że całość wydatków związanych z remontem mieszkania skarżącego została pokryta ze środków finansowych udzielonych przez siostrę zainteresowanego. Oznacza to, że zainteresowany, pomimo tego, że udzielona pomoc nie była bezzwrotną, dysponuje możliwościami finansowymi ze strony najbliższej rodziny. Odnośnie kwestii wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności Kolegium podało, iż organ pomocy społecznej zaproponował odwołującemu pomoc w przedmiotowym zakresie (oferta Banku Chleba w Kaliszu oraz jednego gorącego posiłku dziennie dla zainteresowanego i jego syna), jednakże z uwagi na odmowę odwołującego (problemy zdrowotne), powyższa pomoc nie została udzielona. W tym zakresie Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji nie miał obowiązku udzielania pomocy finansowej, a w pierwszej kolejności zaproponował zainteresowanemu pomoc rzeczową. Utrzymując w mocy decyzję z dnia 5 marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta Kalisza, iż udzielenie pomocy finansowej w formie spłaty zadłużenia czynszowego oraz zastawu lombardowego wykracza poza cele i możliwości pomocy społecznej. Organ stwierdził, że wsparcie na spłatę zastawu lombardowego nie mieści się w kategoriach przypadku szczególnie uzasadnionego (art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Uznało natomiast co do zasady możliwość przyznania pomocy finansowej na spłatę zadłużenia czynszowego. Doszło jednak do przekonania, iż dotychczas udzielona pomoc w różnych formach była wystarczająca w świetle celów pomocy społecznej - tym, bardziej, że organ pomocy dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi (co zostało wykazane w decyzji Prezydenta Miasta Kalisza). W skardze na decyzję z dnia 5 stycznia 2009 r. P.S. zarzucił naruszenie art. 69 oraz 71 Konstytucji. Zaznaczył, że zgodnie z tymi przepisami Państwo obowiązane jest stwarzać osobom niepełnosprawnym zabezpieczenie egzystencji. Powinno także kierować się w polityce społecznej i gospodarczej dobrem rodziny, stąd rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Na uzasadnienie zgłoszonych potrzeb skarżący wskazał na potrzeby związane z wychowaniem syna D. (kosztowne wizyty u lekarza specjalisty). Zaznaczył też, iż wyprawienie go do gimnazjum wymagało zakupu niezbędnego wyposażenia domu oraz przeprowadzenia prac remontowych. P.S. zaznaczył, że - z uwagi na poniesione wydatki - w aktualnej sytuacji pomoc finansowa jest mu niezbędna. W skardze na decyzję z dnia 26 marca 2009 r. P.S. zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych. Podniósł w szczególności, że jego wniosek dotyczył udzielenia pomocy w miesiącu marcu, a nie lutym 2009 r. Zaznaczył też, że wbrew ustaleniom organu nie otrzymuje pomocy w formie zasiłków specjalnych zasiłków celowych i pomocy w dożywianiu. W uzasadnieniu skargi P.S. wskazał na konieczność uwzględnienia w sprawie art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Powołał się również na art. 71 Konstytucji. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to służy w szczególności na pokryciu części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału i odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kryterium to wynosi 351 zł na osobę w rodzinie, a w przypadku rodziny sumę kwot kryterium (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej i § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. z 2006 r. Nr 135, poz. 950). W przypadku skarżącego przyznanie zasiłku celowego jest zatem uwarunkowane kryterium dochodowym w wysokości 702 zł (2 x 351 zł). Z akt sprawy wynika, że dochód rodziny skarżącego przekraczał tę kwotę. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów (w tym przypadku rodziny skarżącego) z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i kwotę alimentów. Do kwoty miesięcznego dochodu dolicza się dochody uzyskane jednorazowo (za dany okres) i proporcjonalnie przypadające na miesiąc. W świetle zabranego materiału sprawy nie budzi wątpliwości, że dochód rodziny skarżącego w miesiącach poprzedzających złożenie wyniósł [...] zł (w miesiącu październiku 2008 r. - poprzedzającym złożenie wniosku z dnia 14 listopada 2009 r.) oraz [...] zł (w miesiącu styczniu 2008 r. - poprzedzającym złożenie wniosku z dnia 13 lutego 2009 r.). W tym miejscu należy zasygnalizować, że organ - w odniesieniu do miesiąca stycznia 2009 r. - nie uwzględnił obniżki podatku dochodowego (18%) potrącanego od świadczenia rentowego o 4 zł (k. nr 19 akt administracyjnych w sprawie [...]). Tę okoliczność, jako działającą na niekorzyść skarżącego i nie mającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd w dalszej części rozważań pominął. Na dochody skarżącego składały się: 1. świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w kwocie [...] zł ([...] zł świadczenia brutto minus [...] zł - podatek i [...] zł - składki na bezp. zdrowotne; zob. k. nr 64 akt administracyjnych w sprawie [...] i k. nr 19 akt administracyjnych w sprawie [...]); 2. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł (k. nr 71 i 71 verte akt administracyjnych); 3. zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie [...] zł (decyzja z dnia 8 sierpnia 2008 r. nr [...]; k. 54 akt administracyjnych w sprawie [...]); 4. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł przyznany decyzją Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 17 listopada 008 r. nr [...] na okres od listopada 2008 r. do kwietnia 2009 r. (dochód ten zaliczono jedynie w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 13 lutego 2009 r.; zob. k. 63 akt administracyjnych w sprawie [...]) Dokonując kontroli legalności decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarżący nie spełniał warunków do przyznania specjalnych zasiłków celowych. Świadczenie to przysługuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe (art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). P.S. przyznano tymczasem szereg świadczeń, w tym rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, których suma przekraczała kryterium dochodowe rodziny dla celów przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Art. 39 ust. 1 ustawy upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, a w przypadkach szczególnie uzasadnionych pomoc może być przyznana także osobom, których dochód przekracza ustawowe kryterium (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy). Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 K.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna zatem uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia – zasady ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust 1 ustawy). Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu (art. 3 ust. 3 ustawy). Odnosząc się do charakteru zgłoszonych potrzeb należy stwierdzić, że nie są one "niezbędną potrzebą życiową" (art. 39 ustawy o pomocy społecznej), popartą poparte "szczególnymi okolicznościami", o jakich mowa w art. 41 ustawy. Nie może ujść z pola widzenia, że skarżący uzyskuje regularne dochody w kwocie przekraczającej kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (351 zł). W takiej sytuacji pomoc społeczna - która dysponuje przecież ograniczonymi środkami - może być przyznana tylko w wyjątkowych okolicznościach. Fundusze organów pomocowych są bowiem w pierwszej kolejności kierowane na zaspokojenie potrzeb osób o najniższych dochodach. P.S. wystąpił z wnioskami o przyznanie pomocy na zakup żywności oraz na zakup materiałów remontowych i wyposażenia mieszkania. Organ ustalił jednak, że skarżący - jeszcze przed otrzymaniem pomocy - dokonał prac remontowych i zakupił wyposażenie mieszkania we wnioskowanym zakresie. Koszty te zostały sfinansowane przez siostrę P.S. W tych okolicznościach nie sposób uznać, by przyznanie pomocy finansowej na wyposażenie i remont mieszkania było "szczególnie uzasadnioną" "niezbędną potrzebą życiową". Organ nie miał również obowiązku uwzględnić wniosku w zakresie dotyczącym pomocy finansowej na zakup żywności. W ocenie Sądu zaoferowana skarżącemu pomoc w postaci posiłków była wystarczająca w świetle faktu, że jego dochody przekraczają kryterium dochodowe. Nie było też podstaw do przyznania świadczeń na zaspokojenie zadłużenia czynszowego i spłatę zastawu lombardowego. O ile zadłużenie czynszowe, co do zasady, może być w uzasadnionych przypadkach uznane za niezbędną potrzebę (wyrok z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt II OSK 45/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), to w tej sprawie taki przypadek nie zachodził. Skarżący otrzymuje bowiem dodatek mieszkaniowy. Jest to znaczące i wystarczające wsparcie w sytuacji finansowej skarżącego, którego dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o kwotę [...] zł (styczeń 2009). Sąd podziela również stanowisko organu, iż spłata zastawu lombardowego nie mieści się w zakresie niezbędnej potrzeby życiowej uzasadniającej przyznanie pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wadliwego ustalenia miesiąca stanowiącego punkt odniesienia dla celów ustalenia sytuacji dochodowej, Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Skoro zgłoszenie o udzielenie pomocy zostało złożone w lutym 2009 r., to należało uwzględnić sytuację dochodową z miesiąca stycznia 2009 r. Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 69 i 71 Konstytucji. Zgodnie z tymi przepisami osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji). Ponadto, w myśl art. 71 Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Adresatami powyższych postanowień Konstytucji są szeroko pojmowane władze publiczne, które odpowiedzialne są za zabezpieczenie egzystencji osób niepełnosprawnych, a także rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Organy mogą jednak realizować swe zadania w zakresie określonym ustawą i w ramach posiadanych środków (w tej sprawie - ustawa o pomocy społecznej). Sąd wykazuje zrozumienie dla trudnej sytuacji materialnej rodziny P.S., bowiem zdaje sobie sprawę, że kwoty przysługujące z funduszy skierowanych dla osób niepełnosprawnych i potrzebujących są relatywnie niewielkie. Nie może jednak - w ramach posiadanych uprawnień - uchylić decyzji, jeżeli zostały one wydane w ramach kryteriów i przesłanek ustawowych (zob. wyżej). Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ J.Stankowski /-/ P.Miładowski Za nieobecnego sędziego /-/ J.Stankowski jf