IV SA/Po 571/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części budynku mieszkalnego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB albo organ I instancji) decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] lutego 2012 r.) działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) nakazał M. i J. S. (dalej inwestorzy) rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o kotłownię (wymiar: [...] m x [...] m, wysokość: [...] m), zlokalizowanego w miejscowości Ż., ul. M., gm. G. W. (dz. nr [...]). W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2011 r. przeprowadził kontrolę prawidłowości zabudowy nieruchomości należącej do inwestorów. Z treści sporządzonego protokołu wynika m.in., że na w/w działce znajduje się budynek mieszkalny, który w latach 1996-1997 został rozbudowany przez inwestorów o kotłownię (wymiar: [...] m x [...] m, wysokość [...] m), z dachem betonowym, krytym papą i kominem ponad dachem (wymiar: [...] m x [...] m, wysokość ok. [...] m) oraz drewnianymi drzwiami (wymiar: [...] m x [...] m). W toku kontroli inwestorzy oświadczyli, że nie mają dokumentów, potwierdzających legalność dokonanej rozbudowy w/w budynku mieszkalnego. Budynek ten został zrealizowany w latach 50-70-tych XX w. przez ówczesną właścicielkę W. P. PINB uznał, że został on wybudowany w sposób legalny. Przedmiotem niniejszego postępowania była natomiast jedynie rozbudowa budynku mieszkalnego o kotłownię, dokonana w latach 1996 - 1997 przez aktualnych właścicieli w osobach inwestorów. Organ I instancji po wszczęciu postępowania dnia [...] listopada 2011 r. ustalił, że na rozbudowę budynku mieszkalnego należącego do inwestorów nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Ponadto brak jest dokumentów archiwalnych potwierdzających uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o kotłownię. Wobec tego organ I instancji uznał, że inwestorzy samowolnie rozbudowali budynek mieszkalny położony na działce nr [...] w miejscowości Ż., przy ul. M., gmina G. W. Stanowi to naruszenie art. 28 pr.bud., ponieważ inwestorzy chcąc rozpocząć realizację rozbudowy budynku mieszkalnego powinni byli legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę. Tak ustalony stan faktyczny obligował PINB do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, opartego na procedurze określonej w art. 48 i nast. pr.bud. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], znak [...] (dalej postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r.) PINB nałożył na inwestorów obowiązki polegające na wstrzymaniu robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego o kotłownię, ustaleniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń obiektu przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, przedłożenia w terminie do dnia [...] stycznia 2012 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy w/w obiektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] w miejscowości Ż., ul. M. na cele budowlane. Inwestorzy nie przedłożyli wymaganych dokumentów zarówno w zakreślonym terminie, jak również do dnia wydania decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Odwołaniem z dnia [...] marca 2012 r. J. S. (dalej odwołujący) zaskarżył zarówno postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., jak i decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu odwołujący nie zakwestionował faktu samowolnej budowy kotłowni, nie godząc się jednak z zakwalifikowaniem tej inwestycji jako rozbudowy domu mieszkalnego. Inwestycję należy potraktować jako budowę wolnostojącego budynku gospodarczego. Pr.bud. nie określa, w jakiej odległości od budynku mieszkalnego należy usytuować budynek gospodarczy. Wybudowany budynek gospodarczy z przeznaczeniem na kotłownię stanowi odrębną konstrukcyjnie całość. W żaden sposób nie zwiększył on kubatury istniejącego budynku mieszkalnego, jak również nie został przeznaczony na cele mieszkalne. Sam budynek kotłowni ma odrębne wejście i nie jest wyposażony we wspólne ciągi komunikacyjne z budynkiem mieszkalnym. Wykonanie między budynkiem mieszkalnym a kotłownią szczeliny dylatacyjnej wypełnionej styropianem w pełni spełni kryteria, aby potraktować inwestycję jako budowę wolnostojącego budynku gospodarczego. Mając na uwadze, że budowa budynków gospodarczych o powierzchni do 25 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, bezzasadne jest zdaniem odwołującego nakładanie na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, co w dalszej konsekwencji nie może skutkować nakazem rozbiórki kotłowni. Wybudowanie kotłowni podlega jedynie zgłoszeniu robót budowlanych w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kaliszu. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2012 r.) W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB albo organ II instancji) utrzymał zaskarżoną decyzję oraz postanowienie w mocy. W uzasadnieniu WWINB podkreślił, że nie ulegało jakiejkolwiek wątpliwości, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku mieszkalnego o kotłownię, zlokalizowanego w miejscowości Ż. przy ul. M., gmina G. W., na działce nr [...]. Oprócz wymiarów kotłowni bezsporne jest, że będąc posadowiona bezpośrednio na fundamencie jest ona trwale związana z gruntem oraz posiada dach, a nadto jest ona wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Te cechy kotłowni wraz z pokreśloną w odwołaniu jej niezależnością konstrukcyjną od budynku mieszkalnego istotnie pozwalałyby na możliwość zakwalifikowania jej jako wolnostojącego budynku gospodarczego, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Tym niemniej WWINB powołując się na rezultaty kontroli przeprowadzonej dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalił, że konstrukcja budynku (kotłowni) nie jest niezależną od sąsiedniego budynku mieszkalnego konstrukcją, gdyż ściany kotłowni są trwale związane z budynkiem mieszkalnym przez połączenie - przewiązanie murowe ścian, a co więcej, nie stwierdzono dylatacji oddzielającej budynek kotłowni od budynku mieszkalnego. Fakt trwałego połączenia przedmiotowej kotłowni (wymiar: [...]m x [...] m, wysokość: [...] m) z budynkiem mieszkalnym (za pomocą murowego przewiązania ścian) wyklucza "samodzielność i suwerenność konstrukcji" kotłowni, czyli jej "fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych". To z kolei powoduje, że kotłownia ta nie może być w żaden sposób uznana za wolnostojący budynek gospodarczy (art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud.), gdyż jest ona częścią budynku mieszkalnego, o którą budynek ten został rozbudowany. Jeśli rozbudowa obiektu budowlanego jest budową (art. 3 pkt 6 pr.bud.) i jak wykazano, nie istnieją przesłanki do zastosowania któregokolwiek z wyłączeń od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę określonych przez ustawodawcę w art. 29-31 tej ustawy, wobec czego budowa ta mogła być rozpoczęta jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 pr.bud.). Inwestorzy takiej decyzji nie uzyskali, a mimo tego budowa została wykonana w latach 1996-1997, a postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. Nie tylko uzasadnionym, lecz również koniecznym (art. 48 ust. 1 pr.bud.) było w tym przypadku przeprowadzenie przez PINB postępowania administracyjnego w trybie art. 48-49 pr.bud. Dlatego po ustaleniu, że nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działkę, na której wykonano przedmiotową rozbudowę, trafnie organ I instancji rozpoczął procedurę legalizacyjną. Skutkiem niewykonania obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. było powstanie po stronie PINB ustawowego obowiązku nakazania rozbiórki obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wywiódł J. S. (dalej skarżący), zaskarżając decyzję z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że nie podważa faktu wybudowania kotłowni bez wymaganych pozwoleń. Skarżący podkreślił, że w odwołaniu z dnia [...] marca 2011 r. wyraził stanowisko, że budowę kotłowni należy zakwalifikować jako budowę wolnostojącego budynku gospodarczego. W piśmie tym skarżący zadeklarował wykonanie dylatacji pomiędzy budynkiem gospodarczym a kotłownią, aby budowa kotłowni w pełni spełniała kryteria wolno stojącego budynku gospodarczego. W związku z zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów w kolejnym piśmie do WWINB z dnia [...] maja 2012 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko i nadal deklarował wykonanie dylatacji ze styropianu. Stanowisko zajęte w sprawie przez skarżącego zostało błędnie zinterpretowane przez WWINB. Skarżący wobec tego ponownie podkreślił wnioski wypływające z pisma z dnia 8 maja 2012 r., dotyczące wydania zgody na wykonanie dylatacji pomiędzy kotłownią (budynkiem gospodarczym), a budynkiem mieszkalnym z papy i styropianu lub pianki poliuretanowej, uznanie budowy kotłowni jako budowy budynku gospodarczego oraz ustalenia opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł (k. 4-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2012 r. (k. 13 akt sądowych). Podczas rozprawy odbywającej się dnia [...] listopada 2012 r. skarżący podtrzymując skargę oświadczył, że z niewiedzy nie zgłosił w odpowiednim momencie rozbudowy. Skarżący wyjaśnił również, że otrzymał informację, że gdyby wykonał między budynkiem a budynkiem kotłowni dylatację, to można by to uznać za budynek gospodarczy (k. 40 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów nadzoru budowlanego, których przedmiotem było określenie konsekwencji prawnych samowolnej rozbudowy przez inwestorów budynku mieszkalnego położonego w Ż. przy ul. M., gm. G. W. o kotłownię o wymiarach [...] m x [...] m oraz wysokości [...] m. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Organy prawidłowo ustaliły, że kotłownia posadowiona została bezpośrednio na fundamencie, pozostaje trwale związana z gruntem, posiada betonowy dach kryty papą wraz z kominem oraz jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Ściany kotłowni są trwale związane z budynkiem mieszkalnym przez połączenie – przewiązanie murowe ścian. Budynek kotłowni nie jest oddzielony od budynku mieszkalnego przegrodą dylatacyjną. Organy obu instancji z ustalonego stanu faktycznego prawidłowo wyciągnęły wniosek, że inwestorzy dobudowując w latach 1996-97 do budynku mieszkalnego kotłownię z punktu widzenia art. 3 pkt 6 pr.bud. dokonali rozbudowy obiektu budowlanego. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rozbudową jest zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, co wynika a contrario z definicji legalnej przebudowy o której stanowi art. 3 pkt 7a pr.bud. Jako przykład rozbudowy wskazuje się na dobudowę ganku do obiektu budowlanego (zob. W. Piątek, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 34). Skarżący dobudowując do budynku mieszkalnego kotłownię w rozumieniu pr.bud. dokonali jego rozbudowy, powiększając zarówno kubaturę, jak i wymiary budynku mieszkalnego. Rozpoczynając roboty budowlane skarżący powinni byli dysponować pozwoleniem na budowę, będącym decyzją administracyjną zezwalającą nie tylko na rozpoczęcie i prowadzenie budowy, lecz również na wykonywanie innych robót budowlanych, wymienionych w art. 3 pkt 7 pr.bud. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie był brak uzyskania przez inwestorów pozwolenia na rozbudowę należącego do nich budynku mieszkalnego o kotłownię. Mając na uwadze powyższe ustalenie, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wszczęcie postępowania sankcjonującego działania inwestycyjno-budowlane wykonane niezgodnie z przepisami pr.bud. Najdalej idącą sankcją administracyjną nakładaną na właściciela lub zarządcę obiektu jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi na znaczny rygoryzm tej sankcji ustawodawca przewidział instrumenty prawne pozwalające na zalegalizowanie samowoli budowlanej, które organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć w pierwszej kolejności przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki. Z tego względu, w ocenie Sądu, PINB zasadnie w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r., działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. nałożył na inwestorów obowiązek wstrzymania robót budowlanych, wykonania niezbędnych zabezpieczeń obiektu budowlanego przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz przedłożenia szczegółowo wskazanych dokumentów. Inwestorzy nie wykonując nałożonych na nich obowiązków w istocie rzeczy nie pozostawili organom nadzoru budowlanego innego wyboru, jak tylko nakazania rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o kotłownię. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym legalizacja samowoli budowlanej na podstawie przepisów art. 48 i 49 pr.bud. nie jest obowiązkiem inwestora, lecz uprawnieniem, i to głównie od niego zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie (A. Gliniecki, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane..., str. 444). Inwestorzy nie decydując się w niniejszym postępowaniu na współdziałanie z organami nadzoru budowlanego celem zalegalizowania istniejącej samowoli budowlanej w istocie rzeczy zobligowali organy do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 pr.bud. Argumentem przemawiającym przeciwko podjętemu w sprawie rozstrzygnięciu nie może być deklarowana przez skarżącego chęć wykonania dylatacji pomiędzy kotłownią, a budynkiem gospodarczym oraz ustalenie opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł. Organy obu instancji w niniejszym postępowaniu oparły się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Ustalając, że inwestorzy wybudowali budynek bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obowiązkiem organu nie jest pojmowanie starań celem wykonania takich robót budowlanych, po przeprowadzeniu których obiekt budowlany przestałby być traktowany jako samowola budowlana, tylko wszczęcie procedury zalegalizowania samowoli, a w ostatecznym przypadku, jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu, nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Innymi słowy, rzeczą organów nadzoru budowlanego nie jest modyfikowanie stanu faktycznego sprawy w takim kierunku, który pozwalałby na odstąpienie od zastosowania sankcji związanych z wybudowaniem obiektu budowlanego w ramach samowoli budowlanej. Tak samo obowiązkiem Sądu nie było dokonywanie analizy dopuszczalności podjęcia czynności, które powinny zostać podjęte przez skarżącego celem uznania wybudowanej kotłowni jako zgodnej z pr.bud. Sąd kontrolując działania podjęte przez PINB oraz WWINB doszedł do przekonania, że były one zgodne zarówno z regulacją prawa materialnego, procesowego oraz ustrojowego. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji. ja