IV SA/Po 575/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Rada Miasta i Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] maja 2011 r. nr[...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie wykazu kąpielisk na terenie Miasta i Gminy B. w roku 2011 1. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze 2. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Wojewoda W. orzekł o nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy B. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wykazu kąpielisk na terenie Miasta I Gminy B. w roku 2011 wydanej na podstawie art. 34a ust 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 nr 239, poz. 2019 ze zm.) – ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że wskazana wyżej uchwała spełnia wymagania art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji RP do zakwalifikowania jej jako aktu prawa miejscowego, a zatem dla swej ważności wymaga publikacji w dzienniku urzędowym zgodnie z regulacją art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 nr 68 poz. 449 ze zm.). Skoro więc zaskarżona uchwała w § 3 stwierdza, że uchwałą wchodzi w życie z dniem podjęcia, to w ocenie organu nadzoru stanowi to istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miasta i Gminy B. zakwestionowała pogląd organu nadzoru zaprezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniosła o uchylenie aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że treść wykazu kąpielisk zależy od rezultatów konfrontacji konkretnego stanu faktycznego, dotyczącego konkretnego kąpieliska, zgłoszonego do zamieszczenia w wykazie kąpielisk, z normami powszechnie obowiązującego prawa, określającymi wymogi dla kąpielisk. Powyższa czynność konfrontacji-odnoszenia, albo podciągania określonych konkretnych stanów faktycznych pod zrekonstruowany stan unormowań prawnych, mających zastosowanie w odniesieniu do tychże stanów faktycznych określany jest mianem subsumcji, a czynność subsumcji zdaniem skarżącej Rady nigdy nie stanowi elementu procesu stanowienia prawa lecz element procesu stosowania prawa. Skarżąca podniosła, że organ nadzoru uznając, że wykaz kąpielisk jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem generalnym i abstrakcyjnym, dokonał błędnego ustalenia, gdyż wprawdzie "wykaz" zawiera normy generalne bowiem odnosi się do każdego korzystającego z kąpieliska, to nie zawiera norm abstrakcyjnych. Jako dodatkowe argumenty przemawiające przeciwko temu, że "wykaz kąpielisk" jest prawem miejscowym wskazano: - przepisy art. 34 b ust 5 Prawa wodnego, który stanowi, że "wójt, burmistrz lub prezydent miasta wpisuje kąpieliska lub aktualizuje wpis do ewidencji kąpielisk w terminie 14 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w art. 34a ust 1" oraz - przepis 34 i Prawa wodnego, który stanowi, że "W przypadku zaprzestania prowadzenia przez organizatora lub miejsca wykorzystywanego do kąpieli tracą one swój status, a organizator jest obowiązany usunąć oznakowanie tych miejsc". Zdaniem skarżącej Rady, skoro pierwszy z wskazanych przepisów ustawy wskazuje, że wpis kąpieliska, lub aktualizacja następuje w terminie 14 dni od dnia podjęcia uchwały, a nie od momentu wejścia w życie uchwały poprzez ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym, znaczy to, że ustawodawca nie przewidział aby opisywana uchwała wprowadzana była w życie poprzez promulgację. Natomiast drugi ze wskazanych przepisów wskazuje, że status prawny kąpieliska nie zależy od ogłoszenia uchwały w sprawie wykazu kąpielisk na dany rok lecz od różnych konkretnych okoliczności przewidzianych w ustawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola o której mowa w art. 1 § 1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego są objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Zatem zdaniem Sądu zbadanie, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze będące przedmiotem skargi, Wojewoda W. wydał na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) dalej u.s.g. przyjmując, że uchwała Rady Miasta I Gminy B. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wykazu kąpielisk na terenie Miasta i Gminy B. w roku 2011 stanowi prawo miejscowe toteż jej wejście w życie winno być poprzedzone promulgacją w dzienniku urzędowym województwa w.. Takiemu stanowisku sprzeciwia się skarżąca Rada. Z tych powodów rozważenia wymaga, czy faktycznie uchwała będąca przedmiotem skargi ma przymiot takiego prawa. Art. 34 a ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2005 nr 239, poz. 2019 ze zm.) dalej Prawo wodne stanowi, że "Rada gminy określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 maja wykaz kąpielisk na terenie gminy lub polskich obszarach morskich przyległych do danej gminy". Przepisy art. 34a dodano do Prawa wodnego na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z 4 marca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz.U. nr 44, poz. 253), a nowelizacja ustawy była konsekwencją implementacji dyrektywy 2006/7/WE z 15 lutego 2006 r. Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej zarządzania jakością wody w kąpieliskach i uchylającą dyrektywę 76/160/EWG (Dz.Urz. UE 2600L64/34) przy czym przepisy art. 34 a ustawy Prawo wodne weszły w życie 1 lipca 2010 r. W istocie uchwała określająca wykaz kąpielisk podejmowana jest na wniosek organizatora kąpieliska, który corocznie do 31 grudnia roku poprzedzającego sezon kąpielowy, musi przekazać wniosek wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta (art. 34a ust. 2), a wymogi wniosku oraz inne dokumenty zostały szczegółowo określone w ust. 3 i 4 art. 34a. Ustawodawca przewidział udział czynnika społecznego w procesie powstawania wykazu i zobowiązał organy do podania projektu uchwały do publicznej wiadomości i możliwości składania uwag oraz propozycji zmian do projektu (ust. 7 art. 34a, a także przewidział potrzebę opiniowania projektu uchwały przez organy wymienione w ust. 9 wskazywanego wyżej artykułu. Aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 34 g ustawy Prawo wodne jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ewidencji kąpielisk oraz sposobu oznakowania kąpielisk i miejsc wykorzystywanych do kąpieli (Dz.U. z 2011 nr 91 poz. 527), które weszło częściowo w życie już po wydaniu uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę, a w całości wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., przy czym określa ono: szczegółowy zakres danych i informacji objętych ewidencją kąpielisk; wzór ewidencji kąpielisk; sposób oznakowania kąpieliska i miejsca wykorzystywanego do kąpieli. Powyżej omówione regulacje Ustawy Prawo wodne wskazują na to, że do podjęcia uchwały przez radę konkretnej gminy czy miasta dochodzi z inicjatywy organizatora kąpieliska, po spełnieniu szczegółowych wymagań ustawy, a w przyszłości także wymogów rozporządzenia. W istocie należy stwierdzić, że uchwała wykonująca szczegółowe regulacje ustawowe ma charakter informujący społeczeństwo o funkcjonowaniu kąpieliska. Toteż należy podzielić zarzut skargi, że treść wykazu kąpielisk, a w kontrolowanej sprawie jednego kąpieliska (vide załącznik do uchwały z [...] marca 2011 r. nr [...]) zależy od rezultatów konfrontacji konkretnego stanu faktycznego dotyczącego konkretnego kąpieliska, zgłoszonego do zamieszczenia w wykazie kąpielisk, z normami powszechnie obowiązującego prawa, określającymi wymogi dla kąpielisk i zdaniem Sądu uchwała w sprawie wykazu kąpielisk nie ma przymiotu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny. Zawierać więc muszą wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia (vide: Z. Ziembiński, Teoria prawa, W-wa, Poznań 1977, A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa W-wa 1992 r.). Jednak sam normatywny charakter danego aktu nie wystarcza do zaliczenia go do kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż akty prawa miejscowego, jako akty prawotwórcze i to powszechnie obowiązujące, muszą zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny mają takie normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech. W kontrolowanej sprawie można uznać, że adresatem wykazu kąpielisk będzie każdy, kto będzie z określonego w wykazie kąpieliska korzystał. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane, dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zdaniem Sądu nie można uznać, że z uchwały płyną określone normy postępowania, gdyż to ostatecznie obywatel zadecyduje czy będzie korzystał z określonego kąpieliska, czy też będzie korzystał z kąpieli poza miejscem oznaczonym jako kąpielisko. Nie można też doszukiwać się w uchwale z wykazem kąpielisk abstrakcyjności normy, gdyż coroczny wykaz – jakkolwiek określany w uchwale, dotyczy sezonu kąpielowego, a uchwała podejmowana jest tylko w takim przypadku, kiedy organizator kąpieliska z wnioskiem o zezwolenie na jego uruchomienie wystąpi. Jak wskazuje się w doktrynie, pojęcie "uchwały" nie jest jednoznaczne. Pod tym pojęciem kryć się może zarówno oznaczenie formy (metody działania), jak i treści materialnoprawnej. Użycie pojęcia uchwały w pierwszym znaczeniu oznacza, że podejmuje ją organ kolegialny. W drugim znaczeniu, tj. materialnoprawnym chodzi o akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny (por. K. Bandarzewski, j. w. s. 6580). Uchwała może więc być, zależnie od swej treści, jedną z wielu różnych form działania administracji. W szczególności może być ona aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym lub niewładczym (patrz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters, Kluwer wyd. II 2006, s. 193). Unormowanie art. 34a ust. 1 ustawy Prawo wodne stwierdzające, że rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 maja wykaz kąpielisk na terenie gminy lub na polskich obszarach morskich przyległych do danej gminy również z woli ustawodawcy nie ma cech aktu normatywnego, o czym świadczy brzmienie art. 34b ust. 5 ustawy Prawo wodne, wskazujący na konieczność ujęcia w ewidencji kąpieliska w terminie 14 dni od podjęcia uchwały. Cechą uchwały wydawanej na podstawie art. 34a ust. 1 jest: konkretność sprawy, konieczność podejmowania uchwały corocznie w określonym czasie, wreszcie cecha o której mówi skarżący polegająca nie na stanowieniu prawa lecz jego stosowaniu. W doktrynie powyższe akty uzyskały przymiot "generalnych aktów administracyjnych", a główną cechą odróżniającą je od aktów normatywnych jest brak abstrakcyjności aktu (vide E. Frankiewicz, M. Szewczyk Generalny akt administracyjny PiP z 2003 z. 12 str. 42-54). Podsumowując powyższe rozważania, mimo że w myśl art. 91 Ustawy o samorządzie gminnym, nadzorem Wojewody objęte są uchwały i zarządzenia organów gminy, nie oznacza to, że wobec każdego badanego aktu organ nadzoru może stosować jednakowe formy kontroli, a sposób oceny aktów winien zależeć nie od formy ich podjęcia, ale od ich treści materialno prawnej. W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać za uzasadnioną stąd na podstawie art. 148 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. jh