IV SA/Po 575/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...] oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wnioski P. P. stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] przyznał A. P. (zwanej dalej również "Skarżącą") świadczenie wychowawczego na syna I. P. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. Wysokość przyznanego świadczenia wynikała z faktu, iż decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] przyznano już świadczenie wychowawcze w kwocie [...]zł miesięcznie na tożsamy okres P. P. na syna I. P.. Od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. A. P. wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy przyznając A. P. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko - I. P. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. Dalej Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia [...] marca 2018 r. P. P. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Zdaniem Kolegium decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika, że prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia [...] października do dnia [...] września roku następnego. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017r. A. P. zostało przyznane przedmiotowe świadczenie na okres do dnia [...] września 2017 r., a zatem z końcem tego dnia decyzja ta wygasła z mocy samego prawa. W konsekwencji więc nie funkcjonuje już ona w obrocie prawnym i nie kształtuje praw ani obowiązków strony, a tym samym nie jest możliwe np. jej uchylenie przez organ odwoławczy. Jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu odwoławczego w sytuacji rozpoznawania odwołania od decyzji wygasłej jest umorzenie postępowania odwoławczego - w wyniku wygaśnięcia decyzji organu pierwszej instancji postępowanie odwoławcze utraciło bowiem swój przedmiot. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wydało w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzję, na mocy której uchyliło tę decyzję. Stanowi to zdaniem Kolegium rażące naruszenie przepisów procesowych i powodujące konieczność wyeliminowania decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. z obrotu prawnego - jako dotkniętej wadą nieważności. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy A. P. zarzuciła decyzji Kolegium: - naruszenie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm." Zwanej dalej "k.p.a." – uwaga Sądu) poprzez niewskazanie dokładnej podstawy prawnej wydanej decyzji, w tym naruszenia jakich przepisów dopuszczono się w uchylanej decyzji - naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez niesporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego. - naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie - naruszenie art. 18 ust 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci W uzasadnieniu wyjaśniła, że decyzja z dnia [...] grudnia 2017 dotyczyła świadczenia za okres od [...] stycznia 2017 do [...] września 2017, kiedy syn I. przebywał zgodnie z postanowieniem sądu pod opieką matki. Dopiero w grudniu 2018 r. prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] orzekł o opiece naprzemiennej. Zdaniem Skarżącej Kolegium stwierdzając nieważność własnej decyzji nie wskazało, naruszenia którego przepisu dopatrzył się organ w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Nieuprawniony jest wniosek Kolegium, jakoby z przepisu art. 18 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynikało, że decyzja wygasa po upływie okresu na jaki zostało przyznane świadczenie. Niedopuszczalne jest stwierdzenie, jakoby z końcem [...] września 2017 decyzja wygasła i nie funkcjonowała już w obrocie prawnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, ze rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o przyznaniu P. P. świadczenia wychowawczego na syna I. w wysokości [...] zł. miesięcznie na okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. Uznano, iż w istocie P. P. wraz z byłą małżonką A. P. sprawują opiekę naprzemienną nad ich wspólnym dzieckiem I.. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta [...] przyznał A. P. prawo do świadczenia wychowawczego na syna I. w kwocie [...]zł., na okres od [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. Od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2017 r. odwołanie złożyła A. P., w następstwie którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało A. P. świadczenie wychowawcze na syna I. w wysokości [...] zł. miesięcznie. Zdaniem Kolegium, przyznając Skarżącej decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. świadczenie wychowawcze na syna I. w wysokości [...] zł. miesięcznie organ naruszył art. 5 ust 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który przewiduje, że świadczenie przyznaje się w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Doszło zatem do sytuacji, że na jedno dziecko przyznana została kwota [...]zł. W tym zakresie wskazana decyzja w sposób oczywisty narusza obowiązujący przepis prawa. Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że organ rozpoznając odwołanie od decyzji wygasłej powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. P. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności naruszenie art. 16, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 162 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż decyzja z [...] grudnia 2017 r. obarczona była wadą pozwalającą na stwierdzenie jej nieważności, a ponadto, iż upływ czasu na jaki wydana została decyzja powoduje w każdym przypadku jej wygaśnięcie, co pociągać ma za sobą konieczność umorzenia każdego postępowania administracyjnego jej dotyczącego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji z [...] marca 2019 r., a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia organu z normą prawną, która nie wymaga interpretacji, a ponadto sprzeczność ta musi prowadzić do powstania sytuacji, której nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności. Jej zdaniem przesłanki te - w sposób wręcz oczywisty - nie są spełnione w odniesieniu do decyzji z [...] grudnia 2017 r. Przede wszystkim decyzja ta nie jest w ogóle sprzeczna z jakąkolwiek normą prawną - przyznaje ona świadczenie wychowawcze w kwocie [...]zł, co jest dopuszczalne ustawowo. Decyzja ta jest sprzeczna jedynie z innym rozstrzygnięciem Kolegium. Kwota [...]zł, o której pisze Kolegium, uzyskana zostaje dopiero w przypadku łącznego uwzględnienia dwóch decyzji, wydanych w różnych sprawach w stosunku do różnych stron. Tego rodzaju sprzeczność dwóch decyzji z normą prawną w żaden sposób nie stanowi jednak przesłanki stwierdzenia nieważności, którejkolwiek decyzji. To, która z interpretacji przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest prawidłowa, w żadnym wypadku nie jest sprawą oczywistą i wymaga dokonania wykładni przepisów, tak więc instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie ma tutaj w ogóle zastosowania. Nawet jednak przyjmując, iż teoretycznie można by uznać, iż decyzja z [...] grudnia 2017 r. wydana została z naruszeniem prawa, a naruszenie to ma charakter oczywisty, to w żadnym wypadku nie da się bronić tezy, iż wadliwość decyzji pociąga za sobą skutki nie dające się pogodzić z wymogami praworządności. Pomyłka organów państwa o [...] zł miesięcznie na korzyść obywatela w żaden sposób nie prowadzi do konieczności uznania, iż państwo działa w sposób niepraworządny. Co więcej, pomyłka takowa jest znacznie bardziej akceptowalna z punktu widzenia praworządności, niż stwierdzanie nieważności takiej decyzji po prawie dwóch latach, co wiązać się będzie z konieczności zwrotu środków świadczenia. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Kolegium, jakoby za rażące naruszenie prawa należało ocenić rozpoznanie odwołania po upływie okresu na jaki zostało przyznane świadczenie. Zdaniem Skarżącej, idąc tokiem rozumowania organu, skoro decyzja Prezydenta Miasta [...] o przyznaniu świadczenia wychowawczego wygasła [...] października 2017 r., to od tego dnia organy miały prawo domagać się zwrotu wypłaconych świadczeń. Skoro bowiem decyzja wygasła, a więc nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, to świadczenia uznać należy za przyznane bez podstawy prawnej. Pogląd taki jest oczywiście nie do zaakceptowania. Wygaśnięcie decyzji następuje jedynie w przypadkach przewidzianych w art. 162 k.p.a. Podstawową przesłanką wygaśnięcia decyzji jest więc jej bezprzedmiotowość, z którą w sprawie nie mamy do czynienia. Upływ czasu, który swoją treścią obejmowała decyzja, w żaden sposób nie prowadzi do jej bezprzedmiotowości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu bowiem zaskarżona decyzji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jako, że podstawę do stwierdzenia nieważności stanowiło w ocenie Kolegium wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 165 § 1 pkt 2 k.p.a.) dalsze uwagi dotyczące przesłanek nieważnościowych Sąd ograniczy właśnie do tej przesłanki. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z uwagi na doniosłość zasady trwałości decyzji zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995r., sygn. akt II SA 1642/94, LEX nr 24547 oraz z dnia 18 czerwca 1997r., sygn. akt III SA 422/96, LEX nr 34457). W rozpoznawanej sprawie Kolegium trafnie uznało, że decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Przepis ten stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na sprawowanie przez rodziców opieki naprzemiennej nad dzieckiem świadczenie wychowawcze zostało ustalone dwiema odrębnymi decyzjami. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało P. P. świadczenie wychowawcze na syna I. P. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Kolegium przyznało A. P. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko I. P. w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] września 2017 r. Wynika z tego, że łączna wysokość świadczenia wychowawczego przyznana rodzicom na dziecko I. P. wynosiła [...] zł, co stoi w oczywistej sprzeczności do treści art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i bez znaczenia dla tej oceny pozostają motywy jakimi kierowało się Kolegium wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wydając decyzję o przyznaniu matce świadczenia wychowawczego w kwocie [...]zł organ zobligowany był uwzględnić okoliczność, iż w obiegu prawnym w dalszym ciągu funkcjonowała decyzja z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] przyznająca ojcu dziecka świadczenie wychowawcze w kwocie [...]zł, za ten sam okres. Dlatego też Kolegium w postępowaniu nieważnościowym prawidłowo oceniło, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z tego też powodu w ocenie Sądu istniały przesłanki obligujące Kolegium do stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. Wbrew argumentacji przestawionej w skardze, skutki wydania decyzji z [...] grudnia 2017 r. nie dają pogodzić się z zasadami praworządności. Nie jest bowiem akceptowane z punktu widzenia praworządności przyznaje obywatelowi świadczenia z budżetu państwa w kwocie wyższej, niż wprost określona w przepisie powszechnie obowiązującego prawa. Jeśli natomiast chodzi o podniesioną przez Skarżącą okoliczność zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, to kwestia to wykracza poza granice przedmiotowej sprawy i może być badana przez organ administracji publicznej w odrębnym postępowaniu. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania była jedynie ocena, czy decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. dotknięta została którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji Kolegium, co do drugiej ze wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek mających przemawiać za wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji. W tym zakresie Sąd podzielił argumentację przedstawioną w skardze. Niemniej jednak błędne stanowisko Kolegium, co do możliwości rozpoznania odwołania od decyzji przyznającej świadczenie, po upływie okresu zasiłkowego, nie miało wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, to wyrażenie błędnego stanowisko co do drugiej z przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.