IV SA/Po 579/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy T. z dnia 10 listopada 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10.01.2023 r. spółka S. sp. z o.o. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy T. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji polegającej na budowie tablicy informacyjnej na działce nr [...], obręb W. , gmina T. , ul. [...], z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 7.02.2023 r. Wójt Gminy T. poinformował skarżącą, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje swym zakresem możliwości postawienia na ww. działce tablicy reklamowej. Następnie pismem z dnia 17.02.2023 r. skarżąca wywiodła zażalenie na ww. pismo z dnia 7.02.2023 r. wskazując, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się poprzez wydanie zaświadczenia lub odmowę jego wydania (w formie postanowienia). Postanowieniem z dnia 28.02.2023 r. Wójt Gminy T. uchylił pismo informacyjne z dnia 7.02.2023 r. oraz odmówił wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji polegającej na budowie tablicy informacyjnej na działce nr [...] w W. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w W. , w rejonie ulic: [...] i [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia 25.06.2019 r. (dalej jako plan) Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając je w części dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium lub SKO) postawieniem z dnia 2.10.2023 r., znak [...] uchyliło ww. postanowienie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Wójt Gminy T. postanowieniem z dnia 10.11.2023 r., znak [...], uwzględnił w całości zażalenie stwierdzając, że pismo informacyjne z dnia 7.02.2023 r. nie stanowi postanowienia i uchylił ww. pismo (pkt 1) oraz odmówił wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 2). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "nie odnoszą się do realizacji pylonu reklamowego". Zażalenie na powyższe postanowienie wywiodła skarżąca wskazując, że skoro w planie nie wprowadzono jednoznacznego zakazu lokalizacji przedsięwzięć polegających na budowie tablicy informacyjnej na terenie oznaczonym w planie symbolem P/U, to nie sposób wyprowadzić w drodze dokonanej wykładni skutecznego zakazu tego typu inwestycji, a co za tym idzie orzec o odmowie wydania zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26.04.2024 r., znak: [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro organ I instancji uznał, że pismo informacyjne z dnia 7.02.2023 r. nie było postanowieniem, o którym mowa w art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.), to od takiego pisma, nie przysługuje środek zaskarżenia (zażalenie) i nie ma do niego zastosowania tryb autokontroli, o której mowa w przepisie art. 132 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie należało uchylić, a postępowanie zmierzające do jego wydania umorzyć. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 105 k.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania, w sytuacji w której organ powinien dokonać merytorycznej oceny zgodności inwestycji z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wyrażające się w braku wyjaśnienia stanu faktycznego, a także poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wybiórczy, w wyniku czego poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia mają charakter dowolny, a w szczególności niewykazanie zaistnienia okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że organ zobligowany był do oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydania w tym zakresie postanowienia. W ocenie skarżącej organ I instancji postąpił prawidłowo proceduralnie wydając postanowienie z dnia 10.11.2023 r. W przedmiotowej sprawie doszło również - zdaniem skarżącej - do naruszenia przepisów postępowania, stanowiących podstawowe zasadny postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła, że organ formułował swoje oceny w sposób dowolny, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności oraz nie uzasadnił rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, co narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia. Dalej skarżąca podniosła, że uzasadnienie postanowienia ogranicza się do lakonicznego stanowiska organu I instancji. Skarżącej nie są zatem znane motywy rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej organ administracji jest zobowiązany w uzasadnieniu wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Działanie organu pozostaje zatem w sprzeczności także z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W przekonaniu skarżącej treść uzasadnienia postanowienia nie wskazuje, jaki był tok rozumowania organu. Końcowo skarżąca podkreśliła, że organ w sposób autorytatywny umorzył postępowanie, do czego nie był uprawniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26.04.2024 r., znak: [...], uchylające postanowienie Wójta Gminy T. z dnia 10.11.2023 r., znak [...] i umarzające postępowanie organu I instancji w całości. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 k.p.a organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ponadto w świetle art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie w rozumieniu k.p.a. zasadniczo jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie. Przyjmuje się, że "zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (wyrok WSA w Poznaniu z 22.04.2021 r., sygn. akt: IV SA/Po 1625/20, CBOSA). W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Na kanwie rozpoznawanej sprawy należy jednak zauważyć, że we wniosku z dnia 10.01.2023 r. skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji polegającej na budowie tablicy informacyjnej na działce nr [...], obręb W. , gmina T. , ul. [...], z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie takie ma specyficzny charakter. Nie jest ono wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ gminy ma stwierdzić w nim o zgodności planowanej, konkretnej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien więc dokonać analizy oraz interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po dokonaniu tych czynności organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub - o ile jest niezgodna - wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (wyrok WSA w Kielcach z 27.09.2023 r., II SA/Ke 384/23, LEX nr 3626697). W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba mieć więc na względzie, że zaświadczenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż - co już zostało wyżej wskazane - organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, że organ w pierwszej kolejności powinien dokonać analizy, oceny a także wykładni aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (aktem normatywnym) i nie ma charakteru ewidencyjnego. W sytuacji, gdy przepis prawa nakazuje uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, to organ właściwy do wydania takiego zaświadczenia powinien ustalić stan prawny wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tej inwestycji i w zależności od poczynionych ustaleń wydać stosowne zaświadczenie lub postanowienie o odmowie jego wydania. Dopiero bowiem po tak dokonanych ustaleniach, organ może ocenić w wydanym zaświadczeniu lub postanowieniu, czy konkretna inwestycja jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to więc typowe, proste, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało to z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Jest to oświadczenie wiedzy organu, przy czym zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Organ wydający zaświadczenie, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy istniejący lub planowany obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, zaś przy braku stwierdzenia takiej zgodności winien odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści (wyrok WSA w Warszawie z 4.04.2019 r., IV SA/Wa 188/19, LEX nr 3038833). W rozpoznawanej sprawie organ II instancji koncentrując się wyłącznie na punkcie pierwszym postanowienia organu I instancji (uchylającym pismo informacyjne z dnia 7.02.2023 r.) zupełnie pominął punkt drugi tego postanowienia (odmawiający wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Postępowanie w tym zakresie nie było bezprzedmiotowe, a zatem umorzenie postępowania organu I instancji w całości nie znajdowało uzasadnienia. Wadliwe okazało się również postanowienie Wójta Gminy T. z dnia 10.11.2023 r. Choć miał rację organ I instancji, stwierdzając w wydanym rozstrzygnięciu, że pismo tego organu z dnia 7.02.2023 r. nie stanowi postanowienia, to jednak nie dostrzegł, że konsekwencją tego - zasadniczo słusznego - stwierdzenia był brak możliwości uwzględnienia zażalenia skarżącej. Zażalenie jest bowiem środkiem odwoławczym przysługującym od postanowień (art. 141 § 1 k.p.a.), a nie innych (zwykłych) pism. W istocie pismo organu I instancji z dnia 7.02.2023 r. nie było postanowieniem, a tym samym nie przysługiwało od niego zażalenie. Na marginesie wskazać wypada, że już w piśmie z dnia 17.02.2023 r. skarżąca wskazała na właściwy tryb rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia. Podkreślić przy tym należy, że jeżeli organ odmawia wydania zaświadczenia powinien wskazać, dlaczego jego zdaniem nie została spełniona żadna z przesłanek wydania zaświadczenia, określonych w art. 217 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania w stopniu istotnym. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji wydając swoje rozstrzygnięcia nie przedstawiły ich właściwego uzasadnienia. Uzasadniony jest w związku z tym zarzut naruszenia przez organy art. 7, 8 i 77 i 107 § 3 k.p.a., a wszystko to skutkowało brakiem wyjaśnienia sprawy co do istoty oraz brakiem odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do twierdzeń skarżącej zawartych w zażaleniu. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Organ I instancji w jednym zdaniu odniósł się do istoty tej sprawy, przytaczając treść zapisów planu i stwierdzając, że nie odnoszą się one do realizacji inwestycji wskazanej we wniosku skarżącej. Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania zażaleniowego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nierozważonych (wyrok WSA w Warszawie z 30.06.2021 r., VII SA/Wa 504/21, CBOSA). Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że sprawa nie została należycie rozpatrzona tak przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zaistniałe zaniechania organów obu instancji ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej i wydać stosowne zaświadczenie bądź w drodze postanowienia odmówić jego wydania, przedstawiając w wydanym rozstrzygnięciu własne oceny i rozważania, mając na uwadze przedstawione w niniejszym uzasadnieniu wskazania Sądu. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).