IV SA/Po 58/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz W. P. kwotę 4148 zł (cztery tysiące sto czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako K.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 4 pkt 9b(1), art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm., dalej jako u.g.n.), jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej: 1. zwrócił na rzecz W. P. część nieruchomości [...], 2. zobowiązał W. P. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...]zł stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie wypłacone w 1978 r., powiększone o kwotę, o którą zwiększyła się wartość nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, 3. rozłożył kwotę [...]zł na 10 rat płatnych rocznie, wskazując numer rachunku bankowego, terminy płatności wysokość poszczególnych rat, 4. zastrzegł, że wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu rozłożenia na raty podlega zabezpieczeniu w drodze ustanowienia hipoteki na zwracanej nieruchomości. Uzasadniając napisał, że zgodnie z art. 142 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9b(1) u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka w drodze decyzji prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Sprawy z tego zakresu zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej [...], należą do zadań Zarządu. Prezydent Miasta [...] upoważnił Dyrektora Zarządu i Zastępcę Dyrektora do spraw Orzecznictwa Administracyjnego do wydawania w jego imieniu decyzji w tym przedmiocie (upoważnienie z [...] lipca 2006 r.) Postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek W. P. (dalej jako Skarżący). W toku postępowania ustalono, iż decyzją z [...] września 1977 r. Naczelnik Gminy [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w [...], zapisanej w [...] jako własność W. P., stanowiącej [...]. Nieruchomość tę, znajdującą się w obrębie terenów przeznaczonych pod budowę pawilonów: sanitarno-usługowego, gastronomicznego i handlowego, urządzenie placu zabaw dla dzieci, boiska sportowego oraz plaży z kąpieliskiem wywłaszczono w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm., dalej jako u.z.t.w.n.). Plan realizacyjny tej inwestycji zatwierdzony został decyzją [...]. Decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna [...] listopada 1977 r. i na jej podstawie działka nr [...] została [...] stycznia 1978 r. wpisana do księgi wieczystej Skarbu Państwa Kw nr [...]. Zgodnie z ewidencją gruntów dawnej działce nr [...] o powierzchni 24.000 m2 odpowiadają obecnie położone w [...] nieruchomości stanowiące działki [...]. Ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. w związku z wycofaniem żądania, umorzono postępowanie o zwrot nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...]. Do rozpatrzenia pozostała sprawa zwrotu części dawnej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]. Oględziny nieruchomości przeprowadzone [...] czerwca 2015 r. wykazały, że działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, w przeważającej części leśny, w zachodniej i północnej części ogrodzony płotem, bez bezpośredniego dostępu do drogi. Teren użytkowany jest wyłącznie przez [...] jako część ośrodka szkoleniowego. W wyniku podjętych czynności wyjaśniających ustalono, że decyzją z [...] lutego 1990 r. Kierownik [...] przekazał na czas nieokreślony w zarząd Wojewódzkiemu Urzędowi Spraw Wewnętrznych w [...], m.in. działkę nr [...] o powierzchni 5.458 m2. Przekazanie wyżej wymienionej działki nastąpiło w wyniku porozumienia zawartego [...] stycznia 1985 r. pomiędzy Urzędem Miejskim w [...] a Wojewódzkim Urzędem Spraw Wewnętrznych, na powiększenie terenu Ośrodka [...]. Z dokumentów przekazanych przez Komendę Wojewódzką [...] wynika, że teren przekazany Komendzie przez Wojewódzki Ośrodek [...] nie był uzbrojony, bez jakichkolwiek zabudowań i nasadzeń (notatka z [...] października 1993 r.). Decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta [...], na wniosek Komendanta [...], wygasił trwały zarząd przysługujący [...], m.in. na działce nr [...]. W tych okolicznościach Komenda [...] utraciła przymiot strony w postępowaniu o zwrot tej działki. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], została wywłaszczona pod budowę pawilonów: sanitarno-usługowego, gastronomicznego i handlowego, urządzenie placu zabaw dla dzieci, boiska sportowego oraz plaży z kąpieliskiem. Objęta żądaniem zwrotu część tej nieruchomości odpowiadająca obecnie działce nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia na rzecz Skarbu Państwa, na nieruchomości nie powstał bowiem ośrodek wypoczynkowy, a znajdujące się na niej nakłady nie są związane z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 140 ust. 1-3 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu jej zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie podlega waloryzacji. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem [...] grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Zwrotowi podlega część nieruchomości, działka [...]. Kwota odszkodowania wypłacona w 1978 r. za całą działkę nr [...] wynosiła [...] zł (grunt), a zatem proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości objętej zwrotem wynosi [...] zł. W tych okolicznościach rozliczeniu podlega kwota [...]zł. Kwota ta podlegała waloryzacji, począwszy od roku 1979 do [...] sierpnia 2017 r. Za końcową datę waloryzacji przyjęto dzień [...] sierpnia 2017 r., to jest ostatni dzień, co do którego Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłosił wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Organ przedstawił wyliczenie, że kwota podlegająca zwrotowi, czyli [...] zł, wypłacona w 1978 r., po waloryzacji wskaźnikiem [...] za okres od 1979 roku do [...] sierpnia 2017 r., wynosi [...] zł, po denominacji [...] zł. Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W operacie z [...] grudnia 2016 r. biegły stwierdził, że brak jest na rynku nieruchomości porównywalnych. Nie odnotowano występowania nieruchomości o cechach podobnych do nieruchomości wycenianej zarówno według stanu z dnia wywłaszczenia, jak i zwrotu – transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości niezabudowane na obszarze peryferyjnych obrębów miasta [...] i sąsiedniej gminy [...], przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny sportu i rekreacji. Wobec powyższego, oszacowania wartości biegły dokonał dwoma podejściami - podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia przy użyciu techniki wskaźnikowej do oszacowania części składowych oraz podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej w odniesieniu do gruntu. Biegły przyjął w procesie wyceny tożsame przeznaczenie gruntu w dniu wywłaszczenia oraz obecnie, i przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezurbanizowanych, położonych na terenie powiatu poznańskiego. Okres analizy wydłużył do trzech lat wstecz od daty wyceny. Szczególną uwagę zwrócił na transakcje gruntami na terenach o specjalistycznych warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu - przeznaczonymi pod sport i rekreację oraz szeroko rozumianą zieleń (ogrody działkowe, cmentarze, ogrody specjalistyczne, zieleń parkowa, usługi w fortach i tereny parków) oraz na terenach wyłączonych z zabudowy (zieleń otwarta, zieleń parkowa i rezerwaty przyrody). Ustalił, że w latach 2014 - 2016 na wyżej opisanym obszarze zawarto kilkanaście transakcji nieruchomościami o podobnym charakterze do nieruchomości wycenianej. Najwyższe ceny uzyskiwały grunty położone w sąsiedztwie gruntów zurbanizowanych, uzbrojone, przy czy ceny od kilku lat utrzymują się na stałym poziomie. Ceny na rynku lokalnym zawierały się w przedziale [...] za 1 m2. Wśród transakcji znajdują się grunty z pojedynczymi drzewami oraz w znacznej części zadrzewione. Biegły wskazał, że ilość drzew znajdująca się na działkach nie ma wpływu na uzyskiwaną cenę. Do końcowej analizy biegły przyjął cztery transakcje sprzedaży nieruchomości. Przy określeniu aktualnej wartości nieruchomości cenę 1 m2 skorygował o współczynnik korekcyjny K = 0,9, z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Organ administracji przyjął operat jako dowód w sprawie po ocenie, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości [...] wynosi [...] zł - według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia, a [...] zł według stanu nieruchomości z dnia zwrotu, bez uwzględnienia skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Wynika z tego, że wskutek działań podjętych na nieruchomości po wywłaszczeniu, jej wartość zwiększyła się o kwotę 17.684 zł. Biegły oszacował również aktualną wartość rynkową nieruchomości, o której mowa w art. 140 ust. 2 u.g.n., według stanu i poziomu cen z dnia wyceny, na kwotę [...]zł. Organ I instancji zaznaczył, że zwaloryzowana kwota odszkodowania nie jest zatem większa niż 50% aktualnej wartości rynkowej zwracanej nieruchomości, przy czym, zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. nie uwzględniono wartości nakładów nie związanych z celem wywłaszczenia (płot). Organ I instancji podsumował, że zwrotowi podlega zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości [...] zł powiększone o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu, to jest o [...] zł, łącznie kwota [...]zł. Należność rozłożono na raty wobec wniosku Skarżącego z [...] czerwca 2017 r. W odwołaniu Skarżący, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wskazał, że wnosi odwołanie w części, co do rozstrzygnięć w punktach 2. i 3. decyzji. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w punkcie 2., poprzez obniżenie kwoty należnej z tytułu zwrotu nieruchomości, a tym samym zmianę zaskarżonej decyzji w punkcie 3., poprzez rozłożenie mniejszej kwoty należnej do zwrotu na 10 rat płatnych rocznie. Uzasadniając pełnomocnik napisał, że Skarżący może być zobowiązany do zwrotu jedynie zwaloryzowanego odszkodowania, które otrzymał, nie zaś np. zwrotu nakładów, które zostały poczynione na zwracanej nieruchomości. Przedmiotem wywłaszczenia była bowiem cała jego nieruchomość stanowiąca działkę [...] o obszarze 2.4 ha. Był to teren pusty, nieogrodzony w żadnej części, stanowiący grunt rolny i w ten sposób wykorzystywany. Pełnomocnik wskazał na orzecznictwo, zgodnie z którym zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 u.g.n. może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania – wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r. I OSK 1323/13; z 13 lipca 2016 r., I OSK 2015/16; z 15 lipca 2014 r. I OSK 761/13 (CBOSA). Zdaniem pełnomocnika brak dojazdu do drogi publicznej powoduje, że obecna wartość nieruchomości jest mniejsza niż była w dacie wywłaszczenia. Tym samym wartość nieruchomości winna ulec zmniejszeniu, nie zwiększeniu. Decyzją [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonym zakresie. Uzasadniając napisał, że w kwestii sposobu dokonywania rozliczeń Odwołujący się słusznie wskazuje na fakt, że zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na tej nieruchomości może obejmować tylko nakłady poczynione dla realizacji celu wywłaszczenia. Odwołujący się, skoro zakwestionował wzrost wartości nieruchomości z uwagi na brak dojazdu do drogi publicznej, to podważył prawidłowość operatu w jego warstwie merytorycznej. Zdaniem Wojewody weryfikacja merytorycznej części operatu powinna być dokonywana przez organ administracji z dużą ostrożnością. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem merytorycznym dokonuje bowiem organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Niemniej organ wyższego stopnia zauważył, że w stanie na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu wyceniana nieruchomość różniła się dwoma atrybutami: stanem zagospodarowania (w dacie wywłaszczenia korzystny, w dacie zwrotu mniej korzystny) oraz powierzchnią (w dacie wywłaszczenia duża: 24 000 m2 z tym że wycenie podlegało zwrócone 5458 m2 z tej powierzchni, zaś w dacie zwrotu: 5458 m2). Wojewoda wskazał, że z praktyki orzeczniczej organu wynika, że nieruchomości o mniejszej powierzchni osiągają większą cenę za 1 m2, zatem to ten fakt mógł zaważyć na wzroście wartości nieruchomości. Nadto Wojewoda zaznaczył, że skontrolował również proces waloryzacji odszkodowania i opisał swoje ustalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. P., zastępowany przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając pełnomocnik powtórzył zarzuty zawarte w skardze. Nadto napisał, odnosząc się do argumentów Wojewody, że biegły nie wskazał jakie kryteria decydowały o tym, że w dacie wywłaszczenia stan zagospodarowania został określony jako korzystny, a w dacie zwrotu mniej korzystny. W dacie wywłaszczenia nieruchomość stanowiła pole rolne. Obecnie teren jest zalesiony. Dalej stwierdził, że można zgodzić się z oceną, że działka mniejsza ma wyższą cenę za m2 niż działka duża. Jednak powierzchnia działki nie mogła mieć wpływu na wycenę, bowiem zwrotowi podlegała określona część wywłaszczonej nieruchomości. Biegły porównuje działkę według stanu z dnia zwrotu o powierzchni 5.458 m2 z działką o powierzchni 5.458 m2 z dnia wywłaszczenia, nie z działką o powierzchni 24.000 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) słusznie stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w prawomocnym wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507). Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234; wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2283/17 CBOSA). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95; wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., II GSK 711/16; CBOSA). Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, z uwzględnieniem granic odwołania. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82). Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Wojewoda Wielkopolski, nie dość, że uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy (o czym niżej) to jeszcze wadliwie ustalił granice sprawy, którą rozpoznawał. Organ I instancji orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, o obowiązku zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania, o obowiązku zwrotu wartości nakładów poczynionych dla realizacji celu dla którego nastąpiło wywłaszczenie, określając sposób i terminy płatności, wysokości rat, ich oprocentowanie. W odwołaniu zakwestionowano – wyłącznie - obowiązek zwrotu wartości nakładów ("W. P. może być zobowiązany do zwrotu jedynie zwaloryzowanego odszkodowania") i zastrzeżono, że uwzględnienie tego zarzutu musi skutkować obniżeniem wysokości poszczególnych rat. Tymczasem Wojewoda ocenił, że w odwołaniu zakwestionowano decyzję organu I instancji "w zakresie kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi, a w konsekwencji również i wysokości poszczególnych rat" (k. 24). Sąd wskazuje, że ocenie Wojewody powinna była podlegać zasadność tylko tej części rozstrzygnięcia organu I instancji, którą nakazano zwrot [...] zł jako równowartość działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Ww. kwota została wyliczona przez biegłego, którego operat został w pełni zaakceptowany, najpierw przez organ I instancji, a potem przez Wojewodę. Przechodząc do sedna sprawy Sąd stwierdza, że Wojewoda Wielkopolski ograniczył się do powtórzenia, w ślad za organem I instancji, twierdzeń i kwot zawartych w operacie. Sąd w pełni podziela stanowisko organów obu instancji, jak i strony skarżącej, że w przepisie art. 140 ust. 4 u.g.n. chodzi nie o jakiekolwiek działania zwiększające użyteczność i wartość nieruchomości, ale o te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie – wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., I OSK 205/16 (Lex nr 2100576). Ww. wykładnia wymusza nie tylko wskazanie poszczególnych nakładów, ale także ocenę każdego z nakładów, czy został poczyniony dla realizacji celu wywłaszczenia. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem wynikającym z zaskarżonej decyzji, że ocena czy poszczególne nakłady zostały poczynione dla realizacji celu wywłaszczenia – wymaga wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Skoro organy administracji oceniają, czy nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 i nast. u.g.n.), to muszą też dokonać kwalifikacji działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, w tym rozstrzygnąć, czy poszczególne nakłady zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością (art. 174 ust. 3 u.g.n.), ale przy kontroli operatu szacunkowego zadaniem organu administracji jest jednoznaczne wyjaśnienie, jakie było przeznaczenie poszczególnych nakładów. Czym innym jest określenie przeznaczenia konkretnych nakładów, czym innym zaś – określenie ich wartości. W niniejszej sprawie organ I instancji przyjął operat jako dowód w sprawie i zaakceptował istnienie nakładów na zwracanej działce, i to nakładów które miały zostać poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Sąd podkreśla, że organ I instancji nie wymienił nakładów, które spowodowały wzrost wartości działki. Odwołujący się zakwestionował konieczność zwrotu nakładów, ale nie uzyskał odpowiedzi na swoje wątpliwości, bowiem Wojewoda także nie wskazał nakładów, które spowodowały wzrost wartości nieruchomości. Poprzestał na wskazaniu, że wyceniana nieruchomość, w stanie na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu różniła się dwoma atrybutami: stanem zagospodarowania (nie przedstawiając jednak, ani tym bardziej nie uzasadniając swego stanowiska odnośnie zasadności przyjęcia mniej korzystnego stanu zagospodarowania w dacie zwrotu, który to stan skutkowałoby nota bene spadkiem wartości) oraz powierzchnią (w dacie wywłaszczenia duża: 24.000 m2 z tym, że wycenie podlegało zwrócone 5.458 m2 z tej powierzchni, zaś w dacie zwrotu: 5.458 m2). Wojewoda powołał się tu jedynie na swoją praktykę orzeczniczą wskazującą, że nieruchomości o mniejszej powierzchni osiągają większą cenę za 1 m2, "zatem ten fakt mógł zaważyć na wzroście wartości nieruchomości". Sąd podkreśla, że Wojewoda nie uzasadnił swojej hipotezy, poprzestając de facto na przypuszczeniach co do przyczyny wzrostu wartości działki. Tym samym w kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii organ nie przedstawił w zasadzie swego stanowiska, co uniemożliwia jego ocenę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Nawet gdyby przyjąć, że wzrost wartości zwracanej działki jest skutkiem jej wydzielenia z nieruchomości o większej powierzchni, to wszelkie rozważania odnośnie możliwości uwzględnienia tej okoliczności jako działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n. musiałyby zostać poprzedzone wykazaniem, że podział ten nastąpił dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. W tym zakresie brak jest jednak jakichkolwiek rozważań w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie odwołanie, w należycie ustalonych granicach sprawy, Wojewoda ustali przede wszystkim precyzyjnie, czy i jakie nakłady dla realizacji celu wywłaszczenia poczynione zostały na zwracanej działce. Ustalenie tej okoliczności, jak już wyżej wskazano, nie może zostać scedowane na biegłego. Dopiero przedstawienie i uzasadnienie stanowiska organu w tej kwestii umożliwi w następnej kolejności dokonanie przez organ oceny prawidłowości i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy sporządzonego operatu szacunkowego. W zależności od wyniku tych ustaleń organ podejmie właściwą decyzje uzasadniając ją zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na postawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 wyżej powołanego rozporządzenia (3.600 zł), opłata od pełnomocnictwa przedłożona do akt sprawy (17 zł) oraz zwrot wpisu (531 zł), razem 4.148 zł.