IV SA/Po 58/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2018 r. znak [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] nakazującą rozbiórkę dwóch połączonych ze sobą zbiorników na ścieki socjalne, obsługujących lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym nr [...] usytuowanym w O. przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...]. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem sporządzonym dnia [...] sierpnia 2016 r. na skutek prośby członkini [...] [...] (I. [...]) zwrócono się do Starostwa Powiatowego w Z. o podjęcie interwencji w sprawie "zakopania plastikowego zbiornika na ścieki sanitarne" pod oknem. Inicjatorka tych działań wskazała, że brat jej męża zbiornik zakopał "bez jakichkolwiek uzgodnień", a "każdy taki zbiornik ma odpowietrzenie i smród będzie wydostawał się do domu" (k.1 akt adm.). P. to zostało przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z., który na jego podstawie oraz w związku z pismem R. P. z [...] września 2016 r. (k.2 akt adm.), w dniu [...] października 2016 r. przeprowadził kontrolę w O. przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...] (k.4 akt adm.). W protokole kontroli wskazano, że na nieruchomości usytuowane są 2 zbiorniki bezodpływowe obsługujące lokal należący do M. P.. W protokole odnotowano też oświadczenie M. P., że zbiornik usytuowany na dz. nr [...] pełni funkcję przelewowego i połączony jest z innym zbiornikiem zlokalizowanym na dz. nr [...]. M. P. oświadczył też, że obydwa zbiorniki powstały na początku lat `80, ok. 1983 roku i są zbudowane z betonowych kręgów. Wyjaśniono, że zbiorniki były uszczelniane na etapie ich budowy. M. P. wskazał, że dno tych zbiorników najprawdopodobniej również jest betonowe. Obecny przy kontroli R. P. oświadczył natomiast, że zbiorniki nie posiadają ani uszczelnienia, ani dna. Jednocześnie, R. P. wskazał, że budowa zbiorników miała miejsce w latach 1988-1991. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. PINB w Z. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. o udzielenie informacji, czy dokonano zgłoszenia bądź uzyskano pozwolenie na budowę dwóch zbiorników bezodpływowych w O. przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...] (k.7 akt adm.). W odpowiedzi na to pismo Starostwo Powiatowe pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wyjaśniło, że nie posiada rejestrów pozwoleń na budowę z lat `80 z terenu Gminy O., w związku z czym nie jest w stanie udzielić informacji czy na budowę spornych zbiorników bezodpływowych zostało wydane pozwolenie na budowę (k.8 akt adm.). Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. PINB w Z. zwrócił się więc do urzędu Miasta w O. o udzielenie informacji, czy dokonano zgłoszenia bądź uzyskano pozwolenie na budowę dwóch zbiorników bezodpływowych w O. przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...] (k.9 akt adm.). Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Archiwum Zakładowe Urzędu Miejskiego w O. poinformowało jednak, że w swych zasobach nie posiada dokumentów prac dotyczących spornych zbiorników bezodpływowych, ani rejestru pozwoleń na budowę z lat 1983-1991 (k.1 akt adm.). Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Burmistrz O. poinformował organ o braku rejestrów pozwoleń na budowę z lat 1983-1991 (k.10 akt adm.). W dniu [...] stycznia 2017 r. przesłuchano M. P., który oświadczył, że roboty budowlane związane z budową spornych zbiorników bezodpływowych prowadziła jego matka L. P. w latach `80. M. P., oświadczył, że jego matka była skrupulatną osobą i na pewno posiadała stosowne pozwolenia, jednak dokumenty pozostały w jej mieszkaniu gdzie mieszkała z R. P. (k. 12 akt adm.). W dniu [...] marca 2017 r. przesłuchano R. P., który potwierdził, że roboty budowlane związane z budową spornych zbiorników bezodpływowych prowadziła jego matka L. P. w latach 1988-1991, jednak oświadczył, że matka na pewno nie posiadała pozwolenia na ich budowę, a on również nie posiada żadnych dokumentów tych prac (k. 14 akt adm.). W dniu [...] maja 2017 r. przeprowadzono ponowną kontrolę w O. przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...] (k.31 akt adm.). W protokole kontroli wskazano, że wg oświadczenia M. P. zbiornik na dz. nr [...] jest przelewowy. Stwierdzono brak jego odpowietrzenia. Stwierdzono, że zbiornik nr [...] jest zlokalizowany w odległości 6,70 m i 6,80m od otworów okiennych oraz 2,60m od najbliższej granicy. Zbiornik nr [...] usytuowany jest w odległości 1,60m "od ogrodzenia nieruchomości między dz. nr [...] i [...]". Do protokołu załączono sporządzony szkic. W dniu [...] sierpnia 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło pismo geodety, który wskazał, że przedstawiona w toku postępowania mapa nie przedstawia rzeczywistych odległości, a jedynie przybliżone, służące celom poglądowym. Pomiary powinny być sporządzone przez uprawnionego geodetę. Geodeta wskazał też, że dostępny materiał ma charakter jedynie poglądowy i nie pozwala na podjęcie czynności celem określenia rzeczywistego położenia zbiorników bezodpływowych względem granic prawnych nieruchomości (k.34 akt adm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] nakazał M. P. rozbiórkę dwóch połączonych ze sobą zbiorników na ścieki socjalne, obsługujących lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym nr [...] usytuowanym w O. przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...] (k.36 akt adm.). Na skutek złożonego od tej decyzji przez M. P. odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] nakazującą rozbiórkę dwóch połączonych ze sobą zbiorników na ścieki socjalne, obsługujących lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym nr [...] usytuowanym w O. przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ ten wskazał, że podstawę nałożonego na M. P. nakazu rozbiórki dwóch połączonych ze sobą zbiorników na ścieki socjalne, obsługujących lokal mieszkalny M. P. w budynku mieszkalnym nr [...] usytuowanym w O. przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...] (przed podziałem dz. nr [...]) stanowią przepisy ustawy z dnia [...] października 1974 Prawo budowlane (Dz.U. z 1974, nr 38, poz. 229).Stwierdziwszy, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej organ wskazał, że na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W dalszej kolejności wskazano, że sporne zbiorniki znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na terenie oznaczonym symbolem 73MN, na którym dopuszcza się stosowanie wyłącznie szczelnych zbiorników na ścieki. Ponieważ zbiorniki M. P. tym wymogom nie odpowiadają, konieczna jest ich rozbiórka. W przewidzianym prawem terminie skargę na tę decyzję wywiódł M. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia art.37 ust. Pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawę nałożonego na M. P. nakazu rozbiórki dwóch połączonych ze sobą zbiorników na ścieki socjalne, obsługujących lokal mieszkalny M. P. w budynku mieszkalnym nr [...] usytuowanym w O. przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...] (przed podziałem dz. nr [...]) stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] października 1974 Prawo budowlane (Dz.U. z 1974, nr 38, poz. 229 - dalej: d.p.b.). Kwestią bezsporną w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że sporne zbiorniki bezodpływowe zostały zrealizowane w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia [...] października 1974 Prawo budowlane. Istota sporu sprowadza się do tego czy zostały one zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę oraz czy aktualnie ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie orzeczenia o ich rozbiórce. Podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 d.p.b. stanowiący, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organy obydwu instancji uznały, że w badanej sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające zastosowanie wskazanych powyżej przepisów, ponieważ sporne zbiorniki na nieczystości ciekłe zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie należy wskazać, że choć ustalenie o samowolnej realizacji spornych zbiorników bezodpływowych stanowi kluczowe dla sprawy zagadnienie, to nie zostało ono w żaden sposób udokumentowane. Po pierwsze – należy wskazać, że na samowolny charakter prac polegających na realizacji spornych zbiorników wskazuje wyłącznie R. P. i jego żona. Oświadczenie o przeciwstawnej treści złożył M. P., który podobnie jak jego brat i szwagierka - nie był inwestorem - tego przedsięwzięcia. Kwestią bezsporną pozostaje, bowiem że inwestycja została zrealizowana przez matkę R. P. i M. P., w osobie, nieżyjącej od 2015 r. L. P.. W tej sytuacji organ I instancji podjął działania w celu ustalenia czy kiedykolwiek prowadzono postępowania administracyjne w sprawie budowy spornych zbiorników, jednak ani Starostwo Powiatowe w Z., ani Urząd Miasta w O., nie dysponowały rejestrami pozwoleń na budowę z lat `80 (k.8-10 akt adm.). Organowi I instancji nie udało się zatem zweryfikować legalności, bądź braku legalności działań inwestora (L. ) realizującego sporne zbiorniki. Należy tymczasem zauważyć, że z samego tylko faktu braku dokumentacji danego obiektu budowlanego nie można wyciągnąć wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie powoduje, że staje się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu w sprawie tzw. samowoli budowlanej podstawowe znaczenie ma jednoznaczne ustalenie, czy do takiej samowoli w danych okolicznościach w ogóle doszło, a więc czy kontrolowany obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. Tej kwestii nie sposób rozstrzygnąć na podstawie przekazanej Sądowi dokumentacji. W związku z powyższym kluczowego znaczenia w tej sprawie nabiera zagadnienie, kogo obciążał ciężar udowodnienia faktu realizacji spornych zbiorników bezodpływowych na podstawie, tudzież bez pozwolenia na budowę (w znaczeniu: kto poniesie negatywne konsekwencje nie wykazania tego faktu przy jednoczesnym jego nie wykluczeniu), w sytuacji, gdy – w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego przepisu art. 63 § 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowalne - pr.bud.1994, w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania – żaden przepis Prawa budowlanego z 1974 r., pod rządem którego zostały zrealizowane sporne zbiorniki, nie nakazywał ich dysponentowi (tj. właścicielowi, czy zarządcy) przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że skoro w świetle ówczesnych regulacji prawnych inwestor (właściciel, inny dysponent obiektu) mógł całkowicie legalnie pozbyć się tych dokumentów zaraz po zakończeniu budowy, to obecnie nie sposób czynić jemu zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada; ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dlań konsekwencji. Podkreślić należy, że analiza treści zaskarżonych decyzji nie daje odpowiedzi na pytanie, z czego konkretnie organy wywodzą ustalenie, że sporne zbiorniki, wbrew twierdzeniom M. P., zostały zrealizowane nielegalnie. W następnej kolejności należy wskazać, że wydając zaskarżoną decyzję organ stanął na stanowisku, że sporne zbiorniki zostały zrealizowane z naruszeniem przepisów budowlanych obowiązujących w okresie realizacji budowy, tj. § 23 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1980 r. .w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 nr 17, poz. 62 – dalej rozp. Z 1980 r.), który stanowi, że na nie skanalizowanych terenach zabudowy związanej z gospodarstwami rolnymi i zabudowy jednorodzinnej dopuszcza się stosowanie szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych oraz pojedynczych ustępów, ustawianych na szczelnym dole kloacznym w odległości co najmniej 2 m od linii regulacyjnej drogi (ulicy) lub granicy działki oraz co najmniej 5 m od otworów okiennych lub drzwiowych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Organy przyjęły ustalenia, że: zbiornik nr [...] (dz. [...]) jest zbiornikiem przelewowym, stwierdzono brak odpowietrzenia i brak szczelnego przekrycia tego zbiornika oraz ustalono odległość od okien (6,70 i 6,80m) i 2,60m od granicy z najbliższa działką ([...]). W przypadku zbiornika nr [...] (dz. nr [...]) ustalono, że usytuowany jest on w odległości 1,60m "od ogrodzenia" z dz. [...], 15,30m od drogi głównej, od okien 21,60m. Stwierdzono brak odpowietrzenia i brak szczelnego przekrycia tego zbiornika. Jednocześnie odnotowano oświadczenie M. P., że zbiornik ten jest szczelny (k.31 akt adm.). Odnosząc się do tych ustaleń organów należy w pierwszej kolejności wskazać, że § 23 ust. 4 rozporządzenia z 1980 r. stanowi o odległości "co najmniej 2 m od linii regulacyjnej drogi (ulicy) lub granicy działki". Tymczasem, ustalenia odnotowane w protokole z dnia [...] maja 2018 r. (k.31 akt adm.), dotyczą ustaleń, co do odległości do "ogrodzenia nieruchomości". Po drugie – należy wskazać, że geodeta w mailu skierowanym do inspektoratu nadzoru budowlanego podkreślał, konieczność poczynienia stosownych ustaleń w tym zakresie przez uprawnionego geodetę, bowiem dostępna dokumentacja nie pozwala na jednoznaczne poczynienie ustaleń, co do odległości w jakich posadowione są sporne zbiorniki bezodpływowe (k.34 akt adm.). Do tych zastrzeżeń geodety nie odniesiono się jednak w żaden sposób, bezkrytycznie przyjmując ustalenia udokumentowane w aktach sprawy. W konsekwencji wiarygodność ustaleń organów w zakresie wymogów dotyczących niezachowania odległości określonych w § 23 ust. 4 rozporządzenia z 1980 r. rodzi wątpliwości. Kolejną kwestią, która rodzi wątpliwości, jest ustalenie o nieszczelności spornych zbiorników. Należy przede wszystkim wskazać, że w istocie nie udokumentowano żadnych ustaleń co do szczelności dna, jak i samych zbiorników bezodpływowych. Zasadności rozbiórki spornych obiektów organy upatrują w samym tylko braku stosownych przesłon na zbiornikach, które jak zaprotokołowano zostały wykonane z betonu, a nie z metalu. Udokumentowane w tym zakresie ustalenia dotyczą jednak wadliwego użytkowania tych zbiorników (które były przepełnione), a nie kwestii szczelności ich wykonania. Finalnie, należy również zgodzić się ze Skarżącym, że nawet jeżeli naruszono przepisy, to - w analizowanym przypadku - należało wykazać łączne zaistnienie przesłanek art. 37 ust. 1 pkt 2 d.p.b. – tj. aktualnie istniejące niebezpieczeństwo i pogorszenie warunków użytkowych otoczenia. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 ppsa. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu w pierwszej kolejności będzie weryfikacja oceny legalności realizacji spornych zbiorników bezodpływowych oraz rozważenie zasadności uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie. Ocena ustaleń faktycznych co do okoliczności realizacji spornych obiektów w warunkach samowoli budowlanej winna nastąpić z uwzględnieniem oceny prawnej przepisów prawa budowlanego z 1974 r. przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W przypadku pozytywnego zweryfikowania tej okoliczności organ poczyni precyzyjne ustalenia dotyczące lokalizacji spornych zbiorników na działce w zakresie wymogów dotyczących odległości określonych w § 23 ust. 4 rozporządzenia z 1980 r. oraz ich szczelności i udokumentuje te ustalenia w aktach sprawy.