IV SA/Po 582/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk- Marciniak WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę [...]złotych ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] ustalił na rzecz [...] Kopalni [...] S.A. (zwanej dalej "skarżącą Spółką" lub "Kopalnią") opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych oraz opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.; zwanej dalej "p.w.") za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] września 2019 r. W złożonej reklamacji Kopalnia podniosła, że naliczone kwoty zostały ustalone w sposób nieprawidłowy, bowiem nie zostało rozpoczęte napełnianie zbiornika "[...]" przez co nie rozpoczęto poboru wód powierzchniowych z Rowu A. Natomiast kwota [...]zł dotyczy wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, które w ocenie Kopalni są niezanieczyszczonymi wodami pochodzącymi z odwodnienia zakładów górniczych, które to w świetle art. 16 pkt 61 lit. e p.w. nie stanowią ścieków, a przez to wprowadzanie ich do środowiska nie podlega opłacie. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] ustalił skarżącej Spółce opłatę stałą w wysokości za [...] zł za pobór wód powierzchniowych oraz opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód w wysokości [...] zł. Organ uznał, że budowa czaszy zbiornika "[...]" została zakończona co oznacza, że na podstawie art. 271 ust. 3 p.w. wody powierzchniowe mogą być pobierane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego wyeksploatowanego złoża węgla brunatnego stanowią ścieki i na podstawie art. 271 ust. 5 p.w. ich wprowadzanie do środowiska skutkuje obowiązkiem uiszczania opłaty z tego tytułu. Organ wyjaśnił, że opłatę ustalił dokonując następujących przeliczeń: - określoną w pozwolenia wodnoprawnego objętym decyzją Marszałka Województwa [...] znak [...] z dnia [...] lutego 2013 r., maksymalną ilość wód powierzchniowych, które mogą zostać pobrane na podstawie tego pozwolenia, wyrażoną tam w m3/r ([...] m3/r) - przeliczono na m3/s, co dało wynik [...] m3/s, który to wynik zastosowano do obliczenia opłaty stałej. I tak, opłata roczna w zakresie poboru wód powierzchniowych obliczono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250,00 zł. na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m2/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego objętego ww. decyzją Marszałka Województwa. - określoną w pozwolenia wodnoprawnego objętym ww. decyzją Marszałka ilość wprowadzanych do środowiska ścieków wyrażoną tam w m3/r ([...] m3/r) - przeliczono na m3/s, co dało wynik [...] m3/s, który zastosowano do obliczenia opłaty stałej. I tak, opłata roczna w zakresie wprowadzania ścieków do środowiska została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/s. Organ zaznaczył, że Kopalnia korzysta z pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Marszałka Województwa [...] znak [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Organ przywołał treść art. 16 pkt 61 lit. e p.w. i stwierdził, że wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych nie są wodami zanieczyszczonymi i tym samym wprowadzanie takich ścieków do wód podlega opłacie za usługi wodne. Organ wskazał również, że wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w wodach pochodzących z odwodnienia z wgłębnego wyeksploatowanego złoża węgla brunatnego Odkrywki [...] została ukształtowana na poziomie [...] mg/l, co również wynika wprost z treści pozwolenia wodnoprawnego. Wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w ściekach wprowadzanych do wód lub do ziemi przekracza zatem w analizowanej sprawie [...] mg/l, co wynika jednoznacznie z treści pozwolenia wodnoprawnego. To właśnie wskazane pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej w niniejszej sprawie, zgodnie z treścią przepisu art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w., w związku czym w analizowanej sprawie nie znajduje zastosowania przepisu art. 279 pkt 3 p.w. Podnoszona przez Stronę okoliczność, że Kopalnia nie rozpoczęła napełniania zbiornika [...] pozostaje bez znaczenia na potrzeby określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, gdyż budowa czaszy zbiornika "[...]" została już zrealizowana, co oznacza, że zgodnie z przepisem art. 271 ust. 3 p.w. wody powierzchniowe mogą być przez Kopalnię pobierane na podstawie powołanego wyżej pozwolenia wodnoprawego, co w konsekwencji skutkuje koniecznością uiszczania z tego tytułu opłaty stałej. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Kopania wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej Spółki wprowadzanie do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 16 pkt. 61 lit. e. p.w. powinno być zwolnione z opłat za usługi wodne ściekami nie są wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. Skoro zaś wody czyste pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego nie są ściekami to ich wprowadzanie do środowiska nie może być objęte opłatami za wprowadzanie ścieków. W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że odprowadzane wody są wodami z odwodnienia zakładu górniczego. W związku z tym została spełniona jedna przesłanka pozwalająca na uznanie, że odprowadzane wody nie są ściekami. Drugą , która musi być spełniona kumulatywnie do uznania, że konkretne wody nie są ściekami jest to aby były one wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. W analizowanym przypadku nie mamy do czynienia z wtłaczaniem wód do górotworu ale występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Z punktu widzenia technologicznego wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego są wodami niezanieczyszczonymi, gdyż jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie, dlatego też w świetle art. 16 pkt 61 lit. e p.w. nie mogą być uznane za ścieki. Stanu tego nie zmienia również fakt, na którym koncentruje się organ administracji, a mianowicie to, że w pozwoleniu wodnoprawnym z 2013 r. wskazano, że upoważnia ono do odprowadzania ścieków. Decyzja ta była bowiem wydana przed wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r., a skoro tak to w procesie interpretacji jego postanowień należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, w którym się nim posłużono. Ponadto skarżąca Spółka stwierdziła, że art. 279 pkt 3 p.w. stanowi, że zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków I siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. W analizowanym przypadku w odniesieniu do wód innych niż niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego organ w ogóle nie przeprowadzał w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z wyników prowadzonych badań monitoringowych spełniających wszystkie wymagania formalne, które są przekazywane organom ochrony środowiska wynika, że poziomy te w praktyce nie są przekroczone, a wielkości znacząco są poniżej progów uprawniających organ do ustalenia opłaty. Skoro zaś w art. 279 pkt 3 p.w. nie wskazano, że zwolnieniem objęte są tylko przypadki, w których już w pozwoleniu przewidziano, że emisja siarczanów i chlorków nie będzie przekraczała tych wielkości, to znaczy że organ powinien badać rzeczywista emisję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że treść skargi jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ z jednej strony skarżąca Spółka twierdzi, że wody będące przedmiotem sporu nie są ściekami, by następnie uznać, że zwalnia się z opłat ścieki, jeżeli stężenie substancji jest na poziomie poniżej [...] mg/l. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] ustalająca skarżącej Spółce opłatę stałą w wysokości za [...] zł za pobór wód powierzchniowych oraz opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód w wysokości [...] zł. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół tego, czy wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, odprowadzane przez skarżącą Spółkę do wód, można uznać za ścieki w myśl definicji ścieków określonej w art. 16 pkt 61 lit. e p.w. Zgodnie z powyższym przepisem ścieki to wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Zdaniem skarżącej Spółki w przedmiotowej sprawie wody odprowadzane z odwodnienia zakładu górniczego nie mieszczą się w powyższej definicji ścieków. Organ w zaskarżonej decyzji stał na stanowisku, że nie jest jego rolą prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie i należało posłużyć należy się wartościami wskazanymi w niekwestionowanej decyzji pozwolenie wodnoprawne z [...] lutego 2013 r. Organ podkreślał, że z przedstawionej definicji zakładu górniczego niewątpliwie wynika, że pojęcie to obejmuje swym zakresem zarówno podziemne zakłady górnicze, jak i odkrywkowe zakłady górnicze, a zatem wody z odwodnienia odkrywkowego - zarówno powierzchniowego, jak i wgłębnego - istotnie stanowią ścieki w rozumieniu przepisu art. 16 pkt 61 lit. e ustawy p.w. Tym samym wprowadzanie takich ścieków do wód podlega opłacie stałej za usługi wodne zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 p.w. W ocenie Sądu organ zupełnie pominął istotną kwestię wyłączeń wskazanych w powyższym przepisie, czyli wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie oraz niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Skarżąca w skardze wskazała, że w przedmiotowej sprawie występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Skarżąca podniosła, że jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie. Sąd w tym miejscu wskazuje, że wody niezanieczyszczone są to wody pierwotnie pozbawione zanieczyszczeń, a nie wody, które uzyskują swoje właściwości – w szczególności parametry zanieczyszczeń wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym bądź w przepisach – w wyniku procesu oczyszczania. Rezultat wspomnianego procesu, nawet jeżeli owe parametry zachowuje, ma status wody oczyszczonej (a nie niezanieczyszczonej) (por. wyrok. WSA w Krakowie z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 793/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena tego, czy można określone wody uznać za ścieki zależy nie tylko od rozumienia (wykładni) art. 16 pkt 61 lit. e p.w., ale także od ustaleń faktycznych, obejmujących choćby bliższą charakterystykę działalności skarżącej oraz celu i sposobu korzystania przez nią z wód (por. wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 877/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ skonstatował, że skarżąca Spółka jest zakładem górniczym i że wprowadzaniem takich wód czyli ścieków podlega opłacie. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wody w przedmiotowej sprawie mogą zostać uznane za ścieki. Ustalenia te, kwestionowane przez stronę skarżącą, nie mają oparcia w zabranym materiale dowodowym znajdującym się w przesłanych aktach sprawy. Organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego i tym samym stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie należy uznać za co najmniej niekompletny. Organ naruszył więc art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto w ocenie Sądu organ przedwcześnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania zwolnienie z opłat za usługi wodne, przewidziane w art. 279 pkt 3 p.w. W myśl tego przepisu zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza [...] mg/l. W zaskarżonej decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni, powołując się na treść pozwolenia wodnoprawnego uznał, że na potrzeby ustalania opłaty stałej należy przyjmować, iż wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w wodach pochodzących z odwodnienia wgłębnego odkrywki kształtuje się na podanym w pozwoleniu wodnoprawny poziomie [...] mg/l. Takiego stanowiska nie sposób zaakceptować bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym określono wyłącznie dopuszczalną maksymalną, a nie faktyczną ilość zanieczyszczeń, w tym chlorków ([...] mg Cl/l) oraz siarczanów ([...] mg SO4/l). Z treści pozwolenia wodnoprawnego w żaden sposób natomiast nie wynika jakie wielkości zanieczyszczeń rzeczywiście występują. Nie można przyjmować, że fakt określenia w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnych dopuszczalnych wielkości oznacza, iż one faktycznie występują w odprowadzanych wodach. Tym bardziej w sytuacji, gdy – jak twierdzi Skarżąca – z prowadzonych przez nią badań monitoringowych wynika, iż poziomy z pozwolenia wodnoprawnego w praktyce nie są przekroczone, a wielkości znacząco są poniżej progów uprawniających organ do ustalenia opłaty. Ponadto z treści art. 279 pkt 3 p.w. wcale nie wynika, aby ustawodawca odnosił podaną w nim wartość graniczną sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) – która nie powinna przekraczać [...] mg/l – do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (jak to np. uczynił w art. 279 pkt 4 p.w.). Dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było rzeczywiste ustalenie, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzanych do ziemi lub do wód wodach zasolonych nie przekracza [...] mg/l, niezależnie od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Za wadliwe należy więc uznać oparcie się przez organ jedynie na ilościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, i to jako wielkości maksymalne dopuszczalne. Powyższe okoliczności zostały niezasadnie pominięte przez organ, który przyjąwszy wadliwą i niekorzystną dla Skarżącej interpretację art. 271 ust. 5 i art. 279 pkt 3 p.w., w ogóle nie zbadał, czy w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy ilości rzeczywiście wprowadzanych przez stronę chlorków i siarczanów (ich suma) przekraczają wartość uprawniającą do zwolnienia. Kwestia ta wymagała wyjaśnienia, co w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stanowiło kolejną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym – Rowie A, Sąd zwraca uwagę, że opłatę ustala się za korzystanie z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, niemniej jednak dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 256/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro opłatę ponosi się za pobór wód powierzchniowych to uprawnienie do jej ustalenia i zobowiązania zapłaty następuje w sytuacji dokonywania przez uprawniony podmiot takiego poboru. W postępowaniu również i te okoliczności nie były poddane sprawdzeniu. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że wobec faktu zakończenia budowy czaszy zbiornika "[...]", zgodnie z art. 271 ust. 3 p.w. wody powierzchniowe mogą być pobierane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Z zasady ustalania wysokości świadczenia (opłaty) nie można kreować zasady dotyczącej powstania obowiązku uiszczenia tego świadczenia. Z przepisów art. 271 ust. 1 i 3 p.w. nie wynika, że opłatę ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 109/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ winien ustalić, czy rzeczywiście pomimo zakończenia budowy czaszy doszło do poboru wody. Wobec braku ustaleń należy skonstatować, że tym zaniechaniem organ naruszył art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany do ustalenia czy wody odprowadzane przez skarżącą Spółę stanowią ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e p.w. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii organ mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku ustali, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 279 pkt 3 p.w. Ponadto organ ustali, czy rozpoczęto pobór wód na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Mając na względzie powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., a także na podstawie § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając poniesiony przez skarżącą Spółkę koszt wpisu ([...] zł), należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.