IV SA/Po 59/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 25 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 19 października 20116 r. nr [...] IV SA/Po 59/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 19 października 2016 r., nr [...] Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych i Mieszkaniowych Urzędu Miejskiego w Kaliszu, wskazując na upoważnienie Prezydenta Miasta Kalisza, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 966 z późn. zm. - dalej: "u.d.m.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz.1817 z późn. zm. - dalej: "rozporządzenie") przyznał W. P. dodatek mieszkaniowy oraz ryczałt z uwagi na brak w lokalu CW i CO w łącznej wysokości 179,70 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz.23 z późn. zm., dalej k.p.a.) odstąpiono od uzasadnienia decyzji gdyż uwzględnia ona w całości żądanie strony. W odwołaniu od ww. decyzji W. P. podniósł, że przyznany dodatek mieszkaniowy odbiega w sposób rażący od dodatku poprzedniego oraz od dodatku mieszkaniowego za analogiczny okres roku ubiegłego. Wskazał, że niezrozumiałe dla niego jest tak mocne obniżenie dodatku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 25 listopada 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że materialną podstawę prawną przyznania dodatku mieszkaniowego stanowią przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, która reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Organ wskazał, że stosownie do przepisów art. 3 ust. 1 u.d.m. możliwość otrzymania dodatku mieszkaniowego mają te osoby, które spełniają jednocześnie trzy warunki: posiadają tytuł prawny do lokalu, mają zachowane kryterium dochodowe (125 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym) oraz kryterium powierzchniowe, z zastrzeżeniem art. 6 ust.8 u.d.m. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2016 r. kwota najniższej emerytury i renty od 1 marca 2016 r. wynosi 882,56zł (M.P. z 2016 r., poz. 168). Organ podkreślił, że z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, złożonego w dniu 11 października 2016 r. wynika, że trzyosobowa rodzina W. P. zajmuje lokal mieszkalny nr 49 przy ul. [...] w Kaliszu o powierzchni użytkowej 62,41 m2. Lokal nie jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania i centralnej ciepłej wody, w lokalu znajduje się jedynie instalacja gazu przewodowego. Według deklaracji o dochodach średni miesięczny dochód trzyosobowej rodziny wnioskodawcy w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku tj. lipca, sierpnia i września 2016 r. wynosił 2.675,86 zł. Do wniosku załączono orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kaliszu z dnia 16 stycznia 2007 r. zaliczające W. P. do lekkiego stopnia niepełnosprawności - na stałe, ze wskazaniem w punkcie 10 orzeczenia, że niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Zgodnie z przepisami art. 5 ust. 1 normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu dla trzech osób nie może przekraczać 45,00 m2. Organ odwoławczy wskazał, że zasadnie organ I instancji, kierując się art. 5 ust. 3 u.d.m., zwiększył powierzchnię normatywną do 60,00 m2 (tj. 45,00 m2 + 15,00 m2 ). Miesięczne wydatki na mieszkanie stanowiące podstawę do naliczenia dodatku mieszkaniowego wynoszą 375,36 zł. Ponieważ powierzchnia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez trzyosobowe gospodarstwo domowe wynosi 62,41 m2 należy wydatki za zajmowany lokal przeliczyć w stosunku do normatywnej powierzchni tj. ( 375,36 zł : 62,41 m2 ) x 60 m2 = 360,87 zł (art. 5 ust. 4 u.d.m.). Z uwagi na okoliczność, że lokal wnioskodawcy nie jest wyposażony w instalację centralnej ciepłej wody i centralnego ogrzewania - stosownie do przepisów § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia do wydatków na mieszkanie należy doliczyć ryczałt za brak w/w urządzeń tj. za brak instalacji centralnej ciepłej wody - 36,70 zł (20 kWh x 3 osoby x 0,61170 zł), za brak instalacji centralnego ogrzewania - 183,51 zł (5 kWh x 60 m2x 0,61170 zł). Wobec tego prawidłowo określono łączną kwotę wydatków za zajmowane mieszkanie, od których obliczany jest dodatek mieszkaniowy, w wysokości 581,08 zł. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.m. wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami na mieszkanie, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków, jakie osoba otrzymująca dodatek musi sama ponieść - tj. 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym. Średni miesięczny dochód trzyosobowej rodziny W. P. w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił 2.675,86 zł, a zatem 12 % tej kwoty stanowi 401,38 zł. Dodatek mieszkaniowy wynosi: 581,08 zł - 241,06 zł = 179,70 zł miesięcznie. Kwotę tę należy rozliczyć na ryczałt za brak instalacji centralnej ciepłej wody i centralnego ogrzewania w lokalu w wysokości 68,11 zł i przysługujący dodatek mieszkaniowy w wys. 111,59 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, według przepisów ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek, i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. P. zarzucając niewskazanie podstawy prawnej i niewyjaśnienie przyczyny obniżenia przyznanego dodatku mieszkaniowego w porównaniu z poprzednio przyznanym. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania i nie wyjaśnił z czego wynika różnica w wysokości dodatku poprzedniego oraz dodatku za analogiczny okres roku ubiegłego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Należało uchylić decyzje organów obu instancji. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Mieszkaniowych Urzędu Miejskiego w Kaliszu upoważnionego przez Prezydenta Miasta Kalisza narusza przepisy prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 25 listopada 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Mieszkaniowych Urzędu Miejskiego w Kaliszu upoważnionego przez Prezydenta Miasta Kalisza . Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 966 z późn. zm.), a w szczególności art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1, 1a, 2, 5, 8 oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 z późn. zm.). Sąd wskazuje, że wyliczenie dodatku mieszkaniowego nie zależy od uznania organu orzekającego, jest to wyliczenie matematyczne i nie może być zwiększone lub zmniejszone niezależnie od sytuacji życiowej czy innych okoliczności w sprawie. Organ odwoławczy błędnie wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.m. wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami na mieszkanie, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków, jakie osoba otrzymująca dodatek musi sama ponieść - tj. 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.m. wartość ta wynosi 12 % dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym (a nie jak błędnie wskazano 15 %). Następnie organ odwoławczy wskazał, że średni miesięczny dochód trzyosobowej rodziny W. P. w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił 2.675,86 zł, a zatem 12 % tej kwoty stanowi 401,38 zł. Wyliczenie to jest błędne, ponieważ 12 % z kwoty 2.675,86 zł stanowi 321,10 zł. Organ odwoławczy błędnie wskazał, że dodatek mieszkaniowy wynosi: 581,08 zł - 241,06 zł = 179,70 zł miesięcznie. Wynik takiego działania matematycznego to 340,02 zł. Sąd nie wie skąd w obliczeniach organu wzięła się kwota 241,06 zł i do jakich wartości się odnosi. Kolejnym uchybieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu jest brak odniesienia się do zarzutów odwołania. Skarżący w odwołaniu wskazał, że nie rozumie skąd wynika rozbieżność między kwotą przyznanego dodatku mieszkaniowego, a kwotą poprzedniego dodatku i dodatku z poprzedniego roku za analogiczny okres w roku. Kolegium w swojej decyzji wskazało z czego wynika kwota przyznanego dodatku, określając przeprowadzone obliczenia, które uwzględniały miesięczne wydatki, powierzchnię lokalu, brak instalacji ciepłej wody i centralnego ogrzewania, jednak organ nie wskazał odwołującemu z czego wynika różnica w kwocie w odniesieniu do poprzednich dodatków (około 100 zł). Organ nie odniósł się do poprzednio wydanych decyzji. W realiach przedmiotowej sprawy, co wymaga zaakcentowania, nie wyjaśniono stronie skąd wynika różnica pomiędzy wysokością kwoty przyznanego dodatku i poprzednich dodatków. Decyzja organu pierwszej instancji w ogóle nie została uzasadniona, a organ uznał, że w całości uwzględnia żądanie strony. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, jest to działanie niedopuszczalne. Organ mógłby uznać, że decyzja w całości uwzględnia żądanie strony w sytuacji, gdyby we wniosku określono konkretną kwotę, którą wnioskodawca chce otrzymać i taką właśnie kwotę by mu przyznano, natomiast w sytuacji, gdy kwota ta zależy od wielu czynników składowych i opiera się na matematycznych obliczeniach niezbędne jest szczegółowe opisanie przez organ sposobu w jaki dana kwota została ustalona i jakie wartości miały wpływ na jej wysokość. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji również nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazanie dlaczego poszczególne składniki i w danej wysokości są brane pod uwagę jest obowiązkiem organu, zwłaszcza że strona konsekwentnie podnosi, że nie rozumie wyliczeń organu. Z art. 11 k.p.a. wynika jednoznaczny obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest uzasadnienie decyzji, które stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., powinno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Organ administracji musi m.in. przedstawić w nim swoją ocenę oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Bez prawidłowego uzasadnienia decyzji strona nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. W związku z powyższymi naruszeniami Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – uwzględniając powyższe wskazania - szczegółowo opisze sposób wyliczenia wysokości kwoty dodatku mieszkaniowego, mając na uwadze poprawność dokonanych obliczeń matematycznych oraz wyjaśni skarżącemu skąd wynika rozbieżność pomiędzy wysokością kwoty przyznanego dodatku, a wysokością poprzednich dodatków.